II SA/Ke 519/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 14 lipca 2025 r., znak: WOA.7722.24.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oddala skargę. II SA/Ke 519/25 Uzasadnienie Postanowieniem z 14 lipca 2025 r., znak: WOA.7722.24.2025, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (ŚWINB), po rozpatrzeniu zażalenia R. C., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Skarżysku-Kamiennej (PINB) z 15 kwietnia 2025 r., znak: NB.5141.2.2025, o odmowie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego względem budynku gospodarczo-warsztatowego o wymiarach ok. 7,30 x 5,00 m usytuowanego w miejscowości P. [...], gm. B. (działka nr ewid. [...]), zrealizowanego samowolnie, a będącego przedmiotem zakończonego postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB znak: NB.5160.4.2.2018. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z 27 sierpnia 2020 r., znak: NB.5160.4.2.2018, PINB nakazał R. C. rozbiórkę ww. budynku gospodarczo-warsztatowego, zrealizowanego samowolnie, wchodzącego w skład obiektów zakładu stolarskiego. Decyzją z 2 grudnia 2020 r., znak: WINB-WOA.7721.10.8.2020, ŚWINB po rozpatrzeniu odwołania zobowiązanego utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 23 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Ke 37/21, oddalił skargę R. C. od decyzji ŚWINB, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 września 2024 r., sygn. II OSK 2646/21, oddalił wywiedzioną przez niego skargę kasacyjną od tego wyroku. Wnioskiem z 1 marca 2025 r. R. C. wystąpił o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, nie wskazując przy tym, którego konkretnie obiektu wniosek dotyczy. W piśmie z 31 marca 2025 r. wyjaśnił, że chodzi o obiekt gospodarczo-warsztatowy o wymiarach 7,30 x 5,00 m na działce nr [...]. Organ I instancji dokonując oceny wniosku wydał opisane na wstępie postanowienie z 15 kwietnia 2025 r., działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. W zażaleniu R. C. zarzucił naruszenie tego przepisu oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego skutkującą błędnym przyjęciem, że postępowanie w sprawie było prowadzone i zakończyło się prawomocną decyzją. Zgodnie ze stanowiskiem ŚWINB, jedną z "innych uzasadnionych przyczyn" zobowiązującą organ do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie budynku gospodarczo-warsztatowego o wymiarach ok. 7,30 x 5,00 m w miejscowości P. [...], gm. B., na działce nr [...] zostało już ostatecznie rozstrzygnięte przez wydanie przez PINB decyzji z 27 sierpnia 2020 r., znak. NB.5160.4.2.2018., nakazującej rozbiórkę tego obiektu. W świetle powyższego, zdaniem ŚWINB, organy nadzoru budowlanego nie mogą wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49f i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud."). W obrocie nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne wydane w tej samej sprawie. Wypełniałoby to bowiem przesłankę stwierdzenia nieważność drugiej (w kolejności) z wydanych decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W skardze do tut. Sądu R. C. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, co skutkowało przyjęciem, że w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, kiedy w stosunku do budynku suszarni nie było nigdy prowadzone uproszczone postępowanie legalizacyjne i postępowanie to nie jest tożsame; art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, art. 61a § 1 poprzez jego nieuprawnione zastosowanie. Zarzucił ponadto naruszenia prawa materialnego, tj. art. 49f i nast. p.bud. poprzez ich niezastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, wszczęcie i przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że NSA w wyroku w sprawie II OSK 1507/18, na który powołał się ŚWINB, wyjaśnił, że tożsamość spraw będzie istniała wówczas gdy: "występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy". Zdaniem skarżącego, analiza dowodów prowadzi do uznania, że pomiędzy przywoływanymi przez organ orzeczeniami a wnioskiem o uproszczona legalizację brak jest elementu tożsamości. Poprzednio powołane postępowanie legalizacyjne dotyczyło legalizacji budynku jako elementu zakładu stolarskiego, obecna legalizacja dotyczy zaś budynku gospodarczego na cele rolnicze. Brak jest też tożsamości stron, w poprzednim postępowaniu uczestnikami było 7 osób, a w obecnym jest tylko wnioskodawca. Inny jest też stan prawny: w dacie wszczęcia postępowań przywołanych w postanowieniu nie istniał art. 49f i nast. p.bud. Inna jest podstawa wniosku i jego ewentualnego rozstrzygnięcia, inny jest stan faktyczny. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W dwóch pismach procesowych z 5 stycznia 2026 r. skarżący wyjaśnił, że tut. Sąd będzie rozpoznawał kilka spraw dotyczących kilku obiektów: hali, magazynku gospodarczego, kotłowni, suszarni, na które złożono wnioski o uproszczoną legalizację, z przeznaczeniem na cele rolnicze. PINB dąży do likwidacji obiektów budowlanych i zastrasza karami pieniężnymi o wartości przewyższającej ich wartość i grożącymi całkowitą upadłością. Skarżący sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w skardze. Zarzucił organowi brak odniesienia się do podstawowej kwestii, mianowicie, że nie zachodzi tożsamość co do poprzednio zapadłego rozstrzygnięcia. Obecny wniosek dotyczy legalizacji na cele rolnicze, a organ powołuje się na rozstrzygnięcia, które odmawiały legalizacji z uwagi na to, że plan miejscowy przewidywał zabudowę na cele rolnicze. Wobec powyższego nie zachodzi żadna z przesłanek art. 61a § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie, w związku ze sprzeciwem skarżącego wobec rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Takie właśnie postanowienie zostało zaskarżone w niniejszej sprawie. Zaistniała więc przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Rozpoznanie sprawy w tym trybie, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1867/17). Z tych względów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie rozprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie skarżący uczynił postanowienie ŚWINB utrzymujące w mocy wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie PINB o odmowie wszczęcia uproszczonego postepowania legalizacyjnego w odniesieniu do budynku gospodarczo-warsztatowego o wymiarach ok. 7,30 x 5,00 m usytuowanego na działce nr [...], w miejscowości P., gm. B., co do którego w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczny i prawomocny nakaz rozbiórki orzeczony decyzją PINB z 27 sierpnia 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją ŚWINB z 2 grudnia 2020 r. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Regulacja ta przewiduje zatem dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia i nie zawarł nawet przykładowego katalogu tego rodzaju przyczyn. Na tym tle w orzecznictwie i w doktrynie wypracowany został pogląd, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Podkreśla się, że zastosowanie omawianego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba prowadzić postępowania wyjaśniającego po to, aby stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych. Jako "inną uzasadnioną przyczynę" nakazującą odmowę wszczęcia postępowania wskazuje się ponadto brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 394). Podkreśla się również, że przepisy k.p.a. dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 i nast.) muszą być interpretowane w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (por.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 344). W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z 1 marca 2025 r. wystąpił o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f-49i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418). Tymczasem w stosunku do obiektu, którego dotyczy wniosek istnieje wykonalny nakazy rozbiórki orzeczony decyzją z 27 sierpnia 2020 r. znak: NB.6160.4.2.2018. Dopóki zatem z obrotu prawnego nie zostanie wyeliminowana decyzja nakazująca rozbiórkę, dopóty organ nadzoru budowlanego nie może wszcząć i przeprowadzić uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego będącego przedmiotem istniejącej w obrocie prawnym decyzji nakazującej tę rozbiórkę. Godziłoby to w jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.). Zasada ta służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad: bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych, co jest motywowane potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Rozstrzygnięcia o legalizacji obiektu budowlanego oraz o nakazie jego rozbiórki są przy tym konkurencyjne, tj. są rozstrzygnięciami stanowiącymi efekt końcowy postępowania w sprawie samowoli budowlanej, podejmowanymi w tym samym przedmiocie sprawy, tyle że rozstrzygające sprawę w sposób odmienny co do jej istoty. W konsekwencji, należy podzielić stanowisko orzekających w sprawie organów, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego obiektu w sytuacji, gdy istnieje w obrocie prawnym nakaz rozbiórki tego obiektu (czyli nie można de facto ponownie rozstrzygać w sprawie już zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją nakazującą rozbiórkę; por wyroki NSA: z 22 listopada 2023 r. sygn. II OSK 1493/22, z 14 marca 2023 r. sygn. II OSK 2871/21). Podsumowując, w niniejszej sprawie w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę spornego obiektu budowlanego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie już zakończonej ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę. Nie ma przy tym znaczenia, że postępowanie zakończone nakazem rozbiórki dotyczyło budynku jako elementu zakładu stolarskiego, a aktualnie skarżący chce ten budynek zalegalizować w trybie uproszczonym jako budynek na cele rolnicze. Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o rozbiórce konkretnego budynku oznacza, że sprawa samowoli budowlanej została ostatecznie rozstrzygnięta tą decyzją rozbiórkową, a to stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w przedmiocie tego samego obiektu budowlanego, nawet jeśli teraz skarżący wywodzi, że przeznaczenie budynku jest inne niż określone w decyzji rozbiórkowej. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.