II OSK 1507/18

Dnia 26 czerwca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 945/17 w sprawie ze skargi Z. K. na postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. prostuje oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji zaskarżonego wyroku w zakresie daty zaskarżonego postanowienia w ten sposób, że w miejsce daty "[...] lipca 2017 r." wpisuje "[...] września 2017 r.; II. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 945/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu oddalił skargę skarżącego na zaskarżone postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w mieście R. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie budowy wjazdu i zjazdu z posesji przy ul. [...] w R.. Organ odwoławczy uznał zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem skarżącego, jednak nie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powołując się na treść art. 61a § 1 K.p.a. wskazał, że m.in. z przyczyn przedmiotowych może nastąpić odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego. Taka przyczyna zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ w omawianej sprawie organ I instancji wszczął postępowanie z urzędu i wydał decyzję z [...] lipca 2017 r., nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie legalności robót przy budowie zjazdu i wjazdu do garażu na terenie ww. posesji. W ocenie organu odwoławczego powyższe powoduje, że nie można drugi raz wszcząć postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego, gdyż postępowanie w sprawie spornej inwestycji zostało przeprowadzone z urzędu i zakończone. Wobec powyższego odmowa wszczęcia postępowania była prawidłowa jednakże, nie z uwagi na fakt, że skarżący nie jest stroną postępowania. Ponadto WINB zauważył, że nie budzi żadnych wątpliwości, iż przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Jednocześnie organ odwoławczy poinformował skarżącego o treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zawartą we wniesionym zażaleniu co do braku możliwości korzystania przez niego z wjazdu na jego posesję z uwagi na usytuowanie "spornego" zjazdu na przeciwko jego wjazdu. Zauważył, że nie poinformowano go o wydaniu decyzji nr [...], której nie otrzymał. Nadto stwierdził, że PINB nie podjął żadnego postępowania z urzędu. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 945/17, oddalając skargę, wskazał na zasadność stanowiska organu administracyjnego, zgodnie z którym w niniejszej sprawie występuje przesłanka wskazana w art. 61a K.p.a. A mianowicie, w sprawie dotyczącej budowy wjazdu i zjazdu z posesji przy ul. [...] w R. toczyło się już z urzędu postępowanie administracyjne i zapadło rozstrzygnięcie. Ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], PINB orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie legalności robót przy budowie zjazdu i wjazdu do garażu na terenie działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w R.. Ponadto Sąd wskazał, że pomiędzy tą sprawą, a niniejszą zachodzi tożsamość przedmiotowa. A zatem zasadnym jest stanowisko organu orzekającego, że nie można drugi raz wszcząć postępowania administracyjnego, tym razem z wniosku skarżącego, gdyż postępowanie w sprawie spornej inwestycji zostało przeprowadzone z urzędu i je zakończono. Żądanie dotyczące sprawy już wcześniej rozstrzygniętej stanowi "uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a K.p.a., co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Sąd wyjaśnił, że podnoszona przez skarżącego okoliczność braku doręczenia mu ww. decyzji PINB umarzającej postępowanie w sprawie legalności przedmiotowych robót nie może stanowić podstawy do uchylenia wydanych rozstrzygnięć, lecz może jedynie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu – nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazane sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przez skarżącego rozprawy w niniejszej sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na wadliwe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 61a § 1 K.p.a. w sytuacji gdy w sprawie nie zachodziły inne uzasadnione przyczyny przemawiające za odmową wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie naruszało art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji podczas, gdy wydanie przedmiotowego postanowienia nastąpiło przed zawiadomieniem skarżącego o wszczęciu postępowania z urzędu, którego stroną powinien być uznany. Strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy; dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego wniosku skarżącego o przeprowadzenie postępowania w sprawie legalności budowy wjazdu i zjazdu z posesji przy ul. [...] w R. zaistniała przeszkoda przedmiotowa do przeprowadzenia postępowania, ponieważ w sprawie legalności budowy ww. inwestycji została wcześniej wydana ostateczna decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (patrz: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura; por. też wyroki NSA: z 9 października 2014 r., I OSK 493/13; z 15 października 2013 r., II OSK 1395/12). Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy brak udziału skarżącego w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania administracyjnego nie stanowi wystarczającej podstawy do kwestionowania tożsamości sprawy zakończonej ww. decyzją i sprawy, której dotyczy wniosek skarżącego. W takiej sytuacji nie może być wszczęte ponowne, kolejne postępowanie w sprawie już zakończonej decyzją. Jednocześnie jeżeli skarżący został ewentualnie pominięty w przeprowadzonym przez organ administracyjny postępowaniu z urzędu, to w takiej sytuacji może domagać się wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., na co wskazywał Sąd I instancji, jak i organ administracyjny. Nie jest więc tak, że skarżący w okolicznościach przedmiotowej sprawy w rezultacie odmowy wszczęcia postępowania został pozbawiony ochrony swoich praw. Przysługuje mu bowiem uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją PINB. Niezależnie bowiem od wyniku postępowania w niniejszej sprawie złożenie wniosku o wznowienie postępowania będzie wymagało od organu wznowieniowego dokonania oceny, czy taki wniosek pochodzi od strony, tj. od podmiotu, który posiada interes prawny w sprawie budowy ww. wjazdu i zjazdu na ww. posesję. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W tym miejscu wskazania wymaga, że z uwagi na omówioną wyżej przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego o wyniku sprawy nie mogła też decydować kolejność zdarzeń, a mianowicie okoliczność, że równocześnie z odmową wszczęcia na wniosek postępowania organ w tej samej dacie wszczął postępowanie z urzędu i wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie legalności robót przy budowie zjazdu i wjazdu do garażu na ww. posesji. Co prawda, tego rodzaju praktyka organu administracyjnego nie zasługuje na aprobatę, ponieważ nie budzi zaufania obywateli do organów Państwa (poddaje w wątpliwość intencje organu); jednak dostrzeżone w tym zakresie nieprawidłowości należało w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenić jako te, które nie miały wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Aktualnie istnieje bowiem przeszkoda – w postaci wskazanej wyżej decyzji PINB o umorzeniu postępowania administracyjnego – do wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego. Natomiast w komparycji zaskarżonego wyroku w wyniku oczywistej omyłki pisarskiej Sąd I instancji wskazał błędną datę zaskarżonego postanowienia zamiast prawidłowej, tj. "[...] września 2017 r.". Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z uprawnienia jakie mu daje art. 156 § 3 p.p.s.a., sprostował z urzędu wyrok Sądu I instancji, zamieszczając w pkt I wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. w oparciu o art. 156 § 1 p.p.s.a. stosowne postanowienie w tym przedmiocie. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.