II SA/Ke 522/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. S., kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej również SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania R. G. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że ww. decyzja organu I instancji została wydana na skutek rozpatrzenia wniosku z dnia 2 kwietnia 2020 r. Istota sprawy w sprowadzała się zaś do wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2133 ze zm.; dalej jako: ustawa lub u.d.m.). Zdaniem organu dodatek mieszkaniowy nie może służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ubiegająca się o dodatek nie zamieszkuje. Jeżeli osoba uprawniona do zajmowania lokalu faktycznie w tym lokalu nie mieszka, to choćby nawet spełniała ustawowe kryteria dotyczące wysokości dochodu oraz przysługującej powierzchni normatywnej, nie może skutecznie ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. W rozpatrywanym przypadku podczas kilku niezapowiedzianych wizyt odbytych w dniach 19 stycznia 2021 r., 22 stycznia 2021 r., 25 stycznia 2021 r. (w różnych godzinach) celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pracownicy MOPS w [...] nie zastali R. G. w lokalu mieszkalnym położonym przy ul. [...] [...]. Po drugie, zdaniem SKO podkreślenia wymaga, że w dniu 22 stycznia 2021 r. (podczas jednej z ww. wizyt) pracownicy MOPS w [...] uzyskali ze środowiska sąsiedzkiego informację, że R. G. nie przebywa na stałe pod ww. adresem. Lokal mieszkalny odwiedza jedynie sporadycznie. Po trzecie, w okresie od 1 września 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r. zużycie wody zimnej było zerowe, a wody ciepłej kształtowało się na poziomie 1 m3. Ponadto w okresie od 23 sierpnia 2019 r. do 23 października 2020 r. zużycie gazu było minimalne, a nawet zerowe. Podobnie sytuacja kształtowała się w przypadku energii elektrycznej. Jej zużycie w okresie od 29 maja 2019 r. do 30 marca 2021 r. było niskie, a nawet zerowe. Po czwarte wskazania wymaga, że wywiad środowiskowy w mieszkaniu R. G. odbył się dopiero w dniu 2 lutego 2021 r., po uprzednim powiadomieniu ww. o terminie jego przeprowadzenia. Podczas wcześniejszych, niezapowiedzianych wizyt, pracownicy MOPS – z racji nieobecności wnioskodawcy w mieszkaniu – nie mieli możliwości jego przeprowadzenia. Dodatkowo organ zauważył, że podczas wizji lokalnej pracownicy socjalni zauważyli wyłączoną lodówkę. Ponadto nie dostrzegli zarówno w lodówce, jak i w mieszkaniu produktów żywnościowych do bezpośredniego spożycia, a w mieszkaniu nie było niezbędnych przedmiotów osobistych strony, pod stołem kuchennym stały zakurzone taborety, a sam zainteresowany poruszał się po mieszkaniu w butach wyjściowych. Po piąte, R. G. złożył niejasne i nieprecyzyjne oświadczenie odnośnie sposobu korzystania z 1/2 części pomieszczeń w mieszkaniu. Ponadto podczas wywiadu środowiskowego nie był w stanie w sposób szczegółowy wyjaśnić pracownikowi socjalnemu co oznacza w praktyce korzystanie z 1/2 części pomieszczeń w mieszkaniu. Wreszcie organ podniósł, że w wykazie transakcji zakupowych wykonanych w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 marca 2020 r. przez wnioskodawcę miasto [...] widnieje tylko 8 razy, natomiast w dużej mierze są to [...]. W świetle powyższych okoliczności i dowodów zdaniem SKO centrum życiowe odwołującego pozostaje poza lokalem, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zerowe bądź minimalne zużycie wody, gazu i energii elektrycznej niezbicie świadczy o tym, że w przedmiotowym lokalu nie koncentruje się życie odwołującego. Poza tym w ocenie organu osoba deklarująca zamieszkiwanie w [...] i zerowy dochód nie robi codziennych zakupów w sklepach w innych miastach. Jest to wbrew zasadom logiki albowiem przejazd do tych sklepów wiąże się z dodatkowymi kosztami i co więcej, świadczy o tym, że centrum życiowe danej osoby na pewno nie znajduje się w miejscowości [...]. Z kolei zarzuty pod adresem sposobu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie rzutują na poprawność skarżonego rozstrzygnięcia. Nadto za niezasadny należało uznać zarzut o braku podstaw do żądania od strony oświadczenia o posiadanych dochodach. W tym zakresie organ powołał się na treść art. 7 ust. 4 u.d.m. oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. z 2013 r., poz. 589). W art. 7 ust. 4 u.d.m. ustawodawca zastrzegł, że odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Zatem z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że na stronie ubiegającej się o przyznanie dodatku mieszkaniowego spoczywa obowiązek umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Na osoby starające się o przyznanie im świadczeń ze środków publicznych został nałożony obowiązek czynnego współdziałania z organem przy ustalaniu sytuacji majątkowej wnioskodawcy i jego rodziny, bowiem celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie wykorzystując własne możliwości pokryć np. bieżących wydatków na zajmowane mieszkanie. Skoro zatem w niniejszym przypadku organ powziął wątpliwość co do sytuacji dochodowej strony, a także w kwestii tego kto faktycznie zamieszkuje pod wskazanym we wniosku adresem, to miał nie tylko prawo ale i obowiązek przeprowadzić wywiad środowiskowy. Także w granicach obowiązującego prawa mieściło się żądanie skierowane pod adresem strony odnośnie wyjaśnienia sytuacji dochodowej, w tym także podania rzeczywistego dochodu. W sytuacji otrzymania spadku w kwocie 75.000,00 zł, posiadania dwóch kont i nieprzedstawienia stanu zasobów jednego z nich, ponoszenia opłaty 1/2 części za mieszkanie i 1/2 części za fundusz remontowy, systematycznego robienia zakupów i deklaracji o utrzymywaniu się z oszczędności otrzymanych w spadku, unikanie podania rzeczywistego dochodu, czy też sposobu wydatkowania pieniędzy otrzymanych w spadku po matce, świadczy o chęci obejścia prawa przez ww. celem otrzymania dodatku mieszkaniowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R. G., domagając się uchylenia decyzji SKO i przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem ½ części mieszkania, zamieszkuje w tym mieszkaniu, użytkuje go w ½ części i wnioskuje o przyznanie dodatku mieszkaniowego tylko na tę część. Skarżący wyjaśnił, że w przedmiotowym lokalu mieszka i gospodaruje w taki sposób, na jaki pozwalają mu na to możliwości osobiste, finansowe i zdrowotne, akcentując że ma prawo decydować kiedy w mieszkaniu przebywa, czy ma wyłączoną lodówkę i w jakich butach chodzi po swoim mieszkaniu. Forma gospodarowania, żywienia się jest wyłącznym wyborem strony, w który nikt nie może ingerować. Z kolei zakupu leków skarżący może dokonywać w każdym miejscu, nie ma zakazu przemieszczania się. Posiadając dochód w wysokości 351 zł ma ograniczone możliwości prowadzenia gospodarstwa domowego. Znajduje się w trudnej sytuacji również ze względu na proceder oszustwa procesowego prowadzonego przeciwko niemu. Wobec przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie skarżący zmuszony jest do oszczędzania na mediach, natomiast za niedorzeczne uznał generowanie zużycia mediów jedynie w celu zadłużania się. Podkreślił, że był osobą długotrwale bezrobotną, bez prawa do zasiłku i bez żadnych oszczędności, a także pomocy ze strony MOPS. W piśmie procesowym z dnia 26 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował skargę, podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 79 § 1 w zw. z art. 77 K.p.a. przez podjęcie czynności w przedmiocie niezapowiedzianych wizyt odbytych celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego bez uprzedniego poinformowania strony o zamiarze przeprowadzenia takiego dowodu, co stanowiło niedopełnienie przez organ obowiązku uprzedniego poinformowania o planowanej czynności i miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej wobec braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i dokonanie jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego. W uzasadnieniu wskazano, że na gruncie ustawy wywiad środowiskowy ma charakter dowodu z oględzin, a przepisy szczególne, zawarte we właściwym rozporządzeniu na mocy delegacji ustawowej, określają jedynie miejsce, zakres oraz osobę dokonującą czynności. W pozostałym, nieuregulowanym zakresie zastosowanie mają przepisy K.p.a. Wywiad środowiskowy jest bowiem szczególną postacią dowodu z oględzin i, co za tym idzie, zgodnie z treścią art. 79 § 1 K.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem. Końcowo podniesiono, że R. G., będąc prawowitym właścicielem mieszkania, zameldowany jest pod ww. adresem, regularnie tam przebywa, traktuje lokal mieszkalny jako centrum codziennego życia, tam załatwia wszystkie swoje sprawy i korzysta ze świadczeń opieki zdrowotnej i społecznej, a normalnym jest, że w ciągu roku kalendarzowego mogą zdarzać się dłuższe, nawet kilkutygodniowe nieobecności w stałym miejscu zamieszkania. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oraz decyzji organu I instancji – na podstawie art. 135, jak również o zasądzenie na swoją rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wobec złożonego w tym przedmiocie wniosku SKO, o którym zawiadomiono pełnomocnika strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Rację ma organ odwoławczy, że – jak można wywnioskować z treści art. 2 ust. 1 u.d.m. – głównym celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów. Świadczenie to ma zatem pomóc osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a spełniającej wymogi ustawy, w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ta zamieszkuje. Dodatek mieszkaniowy nie może zatem służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ubiegająca się o dodatek nie zamieszkuje. Jeżeli osoba uprawniona do zajmowania lokalu faktycznie w tym lokalu nie mieszka, to choćby nawet spełniała ustawowe kryteria dotyczące wysokości dochodu oraz przysługującej powierzchni normatywnej, nie może skutecznie ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. Warunkiem uprawniającym do otrzymania dodatku mieszkaniowego jest bowiem faktyczne zamieszkiwanie wnioskodawcy i prowadzenie przez niego gospodarstwa domowego w lokalu, do którego przysługuje mu tytuł prawny (por. m.in. wyrok NSA z 6 marca 2007 r., sygn. I OSK 606/06, wyroki WSA w Warszawie z 26 marca 2015 r., sygn. II SA/Wa 1544/14, oraz z 27 września 2016 r., sygn. II SA/Wa 292/16, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Go 470/15). Skoro przepisy u.d.m. nie precyzują jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania czy zajmowania lokalu, oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy wypracowane na gruncie prawa cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności - zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym wnioskodawcy, tj. miejscem gdzie przebywa on z zamiarem stałego pobytu. Pobyt stały zaś oznacza zamieszkiwanie w danej miejscowości pod oznaczonym adresem z wolą koncentracji w tym miejscu swoich spraw życiowych, w tym osobowych i majątkowych interesów. Centrum życiowe oznacza więc miejsce, w którym dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, gdzie ześrodkowane są wszystkie jej podstawowe sprawy życiowe, gdzie zgromadziła swoje podstawowe przedmioty potrzebne do egzystencji, a więc upraszczając miejsce, w którym stale przebywa, śpi, gotuje, pierze, czyli tam gdzie spełnia swoje podstawowe potrzeby bytowe (por. wyrok NSA z 21 września 2011 r., I OSK 581/11, wyrok WSA w Warszawie z 27 września 2016 r., sygn. II SA/Wa 292/16). W ocenie Sądu całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w pełni uprawniał organy do przyjęcia, że skarżący nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] [...]. Świadczą o tym zarówno okoliczności stwierdzone w czasie przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu 2 lutego 2021 r., tj. wyłączona lodówka, brak w lodówce i mieszkaniu produktów żywnościowych do bezpośredniego spożycia czy brak przedmiotów osobistych strony, jak też znikome zużycie mediów, w tym wody, w przypadku której w okresie od 1 września 2019 r. od 31 sierpnia 2020 r. stwierdzono zerowe zużycie jeśli chodzi o zimną wodę, a w przypadku wody ciepłej to zużycie kształtowało się na poziomie 1 m³. Nie sposób przyjąć takich wyników zużycia (nawet przy bardzo oszczędnym użytkowaniu) za miarodajne w sytuacji gdyby mieszkanie było stale zamieszkałe. Dla porównania, w rozliczeniu wody za poprzedni okres, tj. od 1 września 2018 r. do 31 sierpnia 2019 r. (k. 9), wystawionym jeszcze na M.i C. G. (C. G. zmarła w dniu 24 sierpnia 2019 r.), wykazano zużycie zimnej wody na poziomie 24 m³, a ciepłej wody na poziomie 18 m³. Dalej słusznie organ zwrócił uwagę na wykaz transakcji płatniczych, dokonywanych w przeważającej mierze na terenie miast innych niż [...], takich jak [...]. Skarżący nie wyjaśnił okoliczności dokonywania tych transakcji, a dziwić one mogą (w szczególności ich miejsce) zwłaszcza przy deklarowanych bardzo niskich dochodach, prowadzących do konieczności oszczędzania mediów w tak drastyczny sposób, jak deklaruje to skarżący, tj. bliski zerowemu zużyciu. Przywołanie powyższych faktów – wbrew temu co twierdzi skarżący – nie ma na celu kwestionowania jego prawa do swobodnego przemieszczania się czy wyboru formy gospodarowania, ale pozwala w jednoznaczny sposób, zwłaszcza oceniając przytoczone okoliczności w sposób globalny, we wzajemnym powiązaniu, przyjąć, że skarżący w istotnym dla wyniku postępowania okresie istotnie nie zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu. Ustalenia organów w tym zakresie należy uznać za całkowicie prawidłowe. Fakt niezastania skarżącego w mieszkaniu w dniach 19 stycznia 2021 r., 22 stycznia 2021 r., 25 stycznia 2021 r. ma zatem tutaj jedynie charakter pomocniczy, potwierdzający dodatkowo dokonane ustalenia. Jakkolwiek organ nie zawiadamiał skarżącego o zamiarze przeprowadzenia czynności w tych dniach, to przecież do czynności tych nie doszło, a wywiad środowiskowy został przeprowadzony ostatecznie w dniu 2 lutego 2021 r. Niezależnie od powyższego należy podnieść, że dodatek mieszkaniowy przyznawany jest na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, do którego dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty (art. 7 ust. 1 u.d.m.). Z art. 7 ust. 4 ustawy wynika, że upoważniony - przez organ wykonawczy gminy - pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych 1) ruchomości i nieruchomości oraz 2) zasobów pieniężnych. Odmowa złożenia takiego oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Na stronie ubiegającej się o przyznanie dodatku mieszkaniowego spoczywa zatem obowiązek umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Pamiętać należy, że na osoby starające się o przyznanie im świadczeń ze środków publicznych został nałożony obowiązek czynnego współdziałania z organem przy ustalaniu sytuacji majątkowej wnioskodawcy i jego rodziny, bowiem celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie wykorzystując własne możliwości pokryć np. bieżących wydatków na zajmowane mieszkanie (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 11 marca 2020 r., sygn. IV SA/Po 1025/19, wyrok WSA w Łodzi z 21 sierpnia 2021 r., sygn. III SA/Łd 39/20 i powołane tam orzecznictwo). Trudno uznać, że skarżący wykazał się w toku postępowania chęcią takiej szczerej współpracy, zmierzającej do ustalenia jego sytuacji majątkowej. Jakkolwiek umożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, jednak w pisemnym oświadczeniu z 26 stycznia 2021 r. stwierdził, że nie ma "żadnego obowiązku dokumentowania wydatkowania pieniędzy otrzymanych w spadku" po mamie (w kwocie – co wynika bezspornie z akt postępowania – 75.000 zł). Nawet jeśli rzeczywiście nie ma takiego obowiązku nic nie stało na przeszkodzie aby skarżący złożył w tym zakresie stosowne wyjaśnienia. Skarżący nie wyjaśnił także, jak już wspomniano, okoliczności związanych z dokonywaniem transakcji zakupowych na terenie różnych miast. Wszystkie te ustalenia były zaś istotne dla pełnego wyjaśnienia sprawy i oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego w badanym okresie, a także faktu zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Przywołane tu okoliczności dodatkowo świadczą o prawidłowości decyzji odmownej organu. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zawarte w pkt II wyroku orzeczenie dotyczące przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach pomocy prawnej zostało wydane na podstawie art. 250 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).