II SA/Ke 523/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2017r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Miejskiej w Koprzywnicy z dnia 28 marca 2017r. nr XXXVII/148/2017 w przedmiocie gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Koprzywnicy 28 marca 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXVII/148/2017 w sprawie gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koprzywnica w 2017 r. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.). W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Prokuratury Rejonowej w Sandomierzu wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości wobec rażącego naruszenia prawa, tj.: art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 2 załącznika do uchwały konkretnego schroniska, w którym zapewniono miejsca bezdomnym zwierzętom, art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 4 załącznika do uchwały podmiotu odpowiedzialnego za wyłapywanie zwierząt bezdomnych, sposobu ich dostarczania do schroniska, zapewnienia im opieki i osoby za to odpowiedzialnej, art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 5 załącznika do uchwały konkretnego lekarza weterynarii mającego dokonywać sterylizacji/kastracji bezdomnych zwierząt, art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 7 załącznika do uchwały konkretnego lekarza weterynarii mającego dokonywać usypiania ślepych miotów. W uzasadnieniu skarżący Prokurator z powołaniem się na poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że Rada Gminy zobowiązana jest do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, wyczerpujący i bardzo konkretny. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zarzut, że regulacja zawarta w § 2, 4, 5 i 7 załącznika do uchwały nie zapewnia jego realizacji nie jest zasadny, gdyż Gmina zawarła umowę z konkretnym gabinetem weterynaryjnym, prowadzącym schronisko dla zwierząt, w przedmiocie wyłapywania i zapewnienia miejsca w schronisku. Tam też odbywa się sterylizacja/kastracja zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Ponadto organ zauważył, że art. 11a ust. 2 nie zawiera wymogu podania danych schroniska dla zwierząt, czy też podania innych konkretnych podmiotów, na które wskazał prokurator w swojej skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wszystkie zarzuty podniesione w skardze okazały się zasadne. Zaznaczyć należy, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Sąd podziela pogląd przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, że program musi zawierać wskazanie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań (por. wyrok NSA z 13.03.2013 r., sygn. akt II OSK 37/13 dostępny: orzecznia.nsa.gov.pl). Powyższe wynika z faktu, że z uwagi na znaczenie i cele programu, jakie stanowi zapewnianie rzeczywistej opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy oraz wyłapywanie takich zwierząt, uwzględniając też szeroki krąg adresatów programu, tylko program skonkretyzowany może owe cele realizować. Odnosząc się w tym miejscu do treści odpowiedzi na skargę stwierdzić należy, że jeżeli nawet terminologia używana przez ustawodawcę w art. 11a ust. 2 pkt 1,3,4,6 omawianej ustawy nie jest tożsama z przewidzianą w pkt 7, to właśnie wykładnia celowościowa nakazuje wszystkie regulacje postrzegać jednakowo i kompleksowo, jak zbiór konkretnych wskazań skierowanych do mieszkańców i właściwych podmiotów na tyle sprecyzowanych, by ich wykonanie było możliwe już wprost na podstawie gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z tych właśnie powodów w programie należy skonkretyzować nie tylko – jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę - konkretne gospodarstwo rolne, w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, ale również już na etapie podejmowania uchwały rada powinna: wskazać konkretne schroniska dla zwierząt, w którym gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, wskazać konkretny podmiot zajmujący się odławianiem bezdomnych zwierząt, określić dalszy sposób postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu ich dostarczenia do schroniska, wskazać kto będzie za zwierzęta odpowiedzialny do tego czasu, wskazać konkretnego lekarza weterynarii mającego dokonywać sterylizacji i kastracji zwierząt oraz konkretnego lekarza weterynarii mającego dokonywać usypiania ślepych miotów. Tak skonkretyzowanych elementów obligatoryjnych w zaskarżonej uchwale zabrakło, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 11a ust. 2 pkt 1,3,4,6, gdyż bez tego rzeczywiste wykonywanie programu staje się iluzoryczne. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę stwierdzić należy, że faktycznie w § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały przyjęto regulację, zgodnie z którą w celu zapewnienia dalszej opieki nad wyłapywanymi zwierzętami Gmina współpracuje z określonym podmiotem (wskazanym w tym zapisie uchwały) prowadzącym działalność w tym zakresie, z którym zawarła umowę, podano również adres tego podmiotu. Regulacja ta dotyczy jednak "dalszej opieki", a brak jest w niej wskazania zarówno podmiotu dokonującego wyłapywania zwierząt, jak i uregulowania etapu pośredniego, tj. sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu zanim trafią do ww. podmiotu, jak i tego, kto będzie za nie wówczas odpowiedzialny. Należy też zauważyć, że sam organ pośrednio przyznał brak wskazanych konkretnych regulacji w przedmiotowym programie, skoro powołał się na zawarcie umowy z dnia 16 stycznia 2017 r., w której dopiero skonkretyzowano to, co powinno się znaleźć w programie. Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z konkretnymi podmiotami, nie mieści się w granicach ustawowej podstawy (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2016 r., II OSK 221/16). Z powodu braku powyższych regulacji i niewyczerpania tym samym delegacji ustawowej zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.