II SA/Ke 526/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 24 lipca 2023 r., znak: SKO.PS-80/5638/3275/2023 w przedmiocie odmowy przyznania pobytu w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z 24 lipca 2023 r. znak: SKO.PS-80/5638/3275/2023, po rozpatrzeniu odwołania D. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Skarżysko-Kamiennej nr 0.143.2023 z 1 czerwca 2023 r. o odmowie przyznania pobytu w domu pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W treści decyzji organ powołał art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.), zwanej dalej u.p.s. i stwierdził, że nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie, od których spełnienia zależy umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej. Wywiad środowiskowy wraz z innymi dowodami (oświadczeniami strony, w tym o stanie zdrowia oraz rezygnacji z usług opiekuńczych, notatki służbowej dotychczasowej opiekunki, zaświadczeń lekarskich, dokumentacji medycznej, opinii psychologa) dały organowi I instancji podstawę do uznania, że odwołujący nie jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu wieku (58 lat), choroby lub niepełnosprawności, nie mogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Odnosząc się do ustaleń poczynionych w sporządzonym wywiadzie środowiskowym organ wskazał, że odwołujący nie jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, bowiem przy wsparciu usług opiekuńczych byłby w stanie funkcjonować w swoim miejscu zamieszkania. Z wywiadu oraz oświadczenia D. K. wynika, że mieszka sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W miejscu zamieszkania funkcjonuje samodzielnie, sam się ubiera, kąpie, korzysta z toalety, przygotowuje i spożywa posiłki, nie ma problemów z poruszaniem się zarówno w mieszkaniu, jak i poza nim. Jak sam deklaruje wychodzi z mieszkania i robi samodzielnie zakupy. Odwołujący jest bezdzietnym kawalerem, utrzymuje stały kontakt z siostrą, która pomaga mu w formie usługowej. Mieszka w mieszkaniu, które jest własnością siostry, ma stabilne źródło dochodu w łącznej wysokości 2 870,79 zł, w skład którego wchodzi renta z ZUS w kwocie 2 275,07 zł, deputat węglowy w kwocie 384,64 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 211,08 zł, z którego pokrywa stałe koszty utrzymania gospodarstwa domowego. Pomocy wymaga przy załatwianiu spraw urzędowych, wykupieniu leków czy zrobieniu większych zakupów. Organ podkreślił, że odwołujący korzystał z usług opiekuńczych od stycznia 2019 r. do czerwca 2020 r., z których zrezygnował. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że odwołujący obecnie nie wyraził zgody na korzystanie z usług opiekuńczych. Przedstawione okoliczności, w ocenie organu odwoławczego przeczą zarzutom odwołania, że D. K. powinien być skierowany do DPS oraz że usługi opiekuńcze, z których ww. zrezygnował były niewystarczające, by zapewnić mu właściwą opiekę. Wprawdzie już w opinii psychologicznej z dnia 16.10.2014 r. wskazano, że D. K. z uwagi na zaburzenia funkcjonowania poznawczego potrzebuje opieki i monitorowania osób trzecich jednak ww. od 2014 r. do dnia dzisiejszego pomimo takich wskazań funkcjonował w środowisku bez konieczności umieszczania go w DPS, natomiast wywiad nie wykazał, aby jego stan uległ pogorszeniu. Zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, stan w jakim znajduje się wnioskodawca w pierwszej kolejności kwalifikuje się na zapewnienie mu niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych (zarówno pod względem ilości usług, jak i ich zakresu), zatem możliwość zapewnienia przez gminę usług opiekuńczych w stopniu i ilości odpowiedniej do potrzeb strony, daje podstawę do odmowy skierowania jej do DPS. Niezadowolenie strony z wydanego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia odwołania. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, D. K. zarzucił naruszenie: 1. obrazę przepisów procesowych przez organ administracyjny tj. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący sytuacji wnioskodawcy oraz nieuwzględnienie części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności dołączonej dokumentacji medycznej, wyjaśnień wnioskodawcy oraz stanu jego zdrowia, skutkujące błędnym przyjęciem, że wnioskodawca jest osobą, która nie potrzebuje stałej opieki innych osób, 2. obrazę prawa materialnego tj. art. 54 ust. 1 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło organ do wniosku, że wnioskodawca nie jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, która wymaga całodobowej opieki, a tym samym uznaniem, że podstawowym warunkiem umieszczenia w domu opieki społecznej jest faktyczne skorzystanie z usług opiekuńczych i wykazanie, że wnioskodawca nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i nie można zapewnić mu należytej opieki, 3. błąd w ustaleniach faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie poprzez dowolną, niezgodną z uznaniem administracyjnym, wybiórczą ocenę materiału dowodowego, a tym samym niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący sytuacji wnioskodawcy, co skutkowało przekroczeniem zasad, do przestrzegania których zobowiązany jest organ administracji publicznej, tj. uznaniowości decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu działającej w imieniu skarżącego – siostry A. F. podniesiono, że skarżący jest osobą przewlekle chorą, posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W opinii lekarzy specjalistów i orzecznika ZUS jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymaga stałej pomocy innej osoby. Obecny stan jego zdrowia jest na tyle poważny, że jest on osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu choroby i niepełnosprawności, niemogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Lekarze dokładnie opisali pogarszający się stan zdrowia skarżącego z uwagi na afazję mieszaną będącą następstwem doznanych urazów. Pełnomocnik zakwestionowała stanowisko organu, co do możliwości skarżącego samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu wskazując, że jej brat nie jest w stanie samodzielnie przygotować sobie posiłku, a nawet podgrzać wcześniej przygotowanego dania. Każdego dnia ona przygotowuje i podaje posiłki, gdyż w przeciwnym wypadku byłby głodny. Skarżący ma problemy z komunikowaniem się, błędnie rozpoznaje nominały pieniędzy, często kupuje losowe towary, które nie są mu potrzebne, ponieważ nie jest w stanie stwierdzić braku danego produktu pierwszej potrzeby. Twierdzenie SKO, że skarżący swobodnie porusza się w miejscu zamieszkania i poza nim oraz samodzielnie robi zakupy nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Pełnomocnik zaznaczyła, że skarżący zrezygnował z usług opiekuńczych z powodu niewystarczającego zakresu świadczonej pomocy. W ramach usług opiekuńczych, w wymiarze zaledwie jednej godziny asystentka przygotowywała jedynie obiad. Pomoc nie obejmowała wsparcia w sprzątaniu, praniu, zrobieniu zakupów, wizyt w urzędzie, u lekarza, a także przygotowaniu leków w tym dopilnowania ich zażycia trzy razy dziennie. Organ I instancji nie jest w stanie zapewnić skarżącemu usług opiekuńczych przez całą dobę, który wymaga dawkowania i podawania leków trzy razy w ciągu dnia, przygotowania i podania posiłku, pomocy w sprzątaniu i praniu, pomocy w każdej sprawie urzędowej czy wizyty u lekarza oraz w zrobieniu zakupów. Tak więc godzina wsparcia co drugi dzień była i jest niewystarczająca, co stanowi przesłankę uprawniającą do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W opinii autorki skargi okoliczności, że skarżący jest w stanie samodzielnie się poruszać, ubrać oraz umyć, nie mogą być uznane za wystarczające dla przyjęcia braku realizacji przesłanki w postaci niemożności samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym. Czym innym jest bowiem zdolność do samoobsługi, a czym innym możliwość samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym w sensie obiektywnym. Zarzuciła, że organ w ogóle nie odniósł się do treści przedłożonej dokumentacji medycznej. W opinii psychologicznej z 2014 r., u skarżącego stwierdzono głębokie zaburzenia funkcjonowania poznawczego uniemożliwiające samodzielne funkcjonowanie oraz potrzebę stałej opieki i monitorowania osób trzecich, a jego stan stale ulega pogorszeniu, o czym świadczą kolejne leki, które otrzymał w ostatnim czasie. Pełnomocnik skarżącego wskazała, że dotychczas opiekowała się bratem całodobowo, z tego powodu była na zasiłku pielęgnacyjnym z tytułu opieki nad bratem. Obecnie przebywa na emeryturze i nie pobiera już zasiłku pielęgnacyjnego, a z powodu stanu zdrowia nie jest w stanie w wystarczający sposób zapewnić mu stałej opieki. Zmaga się z zawansowanymi schorzeniami reumatoidalnymi, które utrudniają jej codzienne funkcjonowanie, dodatkowo przeszła chorobę nowotworową. Organ był informowany o tych okolicznościach, jednakże nie zostały one wzięte pod uwagę. Podsumowując stwierdziła, że zostały spełnione przesłanki z art. 54 ust. 1 u.p.s., których spełnienie jest wymagane dla umieszczenia danej osoby w domu pomocy społecznej, albowiem należy stwierdzić, że wymaga on całodobowej opieki, nie może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym mimo możliwości samodzielnego poruszania się, ubioru czy czynnościach higieny osobistej, a co kluczowe nie istnieje możliwość zapewnienia mu właściwych usług opiekuńczych. W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 14.11.2023 r. pełnomocnik skarżącego wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, na okoliczność potwierdzenia pogarszającego się stanu zdrowia D. K.: 1. informacji z 13.11.2023 r. o aktualnej sytuacji zdrowotnej D. K., 2. karty medycznej czynności ratunkowych z 6.11.2023 r wystawionej przez ZRM na skutek wzrostu pobudzenia i agresji względem otoczenia i rodziny, 3. dokumentacji medycznej z lat ubiegłych, na którą składają się: a. karta informacyjna z leczenia szpitalnego z 18.02.2022 r., b. karta informacyjna z leczenia szpitalnego z 14.12.2021 r., c. karta medycznych czynności ratunkowych z 1.12.2021 r., d. opinia psychologiczna z 16.10.2014 r. e. karta informacyjna z leczenia szpitalnego z 26.09.2014 r., Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023.1634), zwanej dalej P.p.s.a., z uwagi na złożone w tym zakresie zgodne wnioski stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna wykazała, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta okoliczność stanowi w ocenie Sądu podstawę do uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. Przedmiotem skargi była decyzja utrzymująca odmowę przyznania skarżącemu pobytu w domu pomocy społecznej, wydana na podstawie art. 54 ust. 1 u.p.s. Stosownie do wymienionego przepisu, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Pogląd organu, że skierowanie do domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone w szczególności oceną sytuacji rodzinnej i zdrowotnej osoby, która o taką pomoc występuje, zasługuje na pełną akceptację i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z 28 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2686/18, z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2361/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie dla przyznania skarżącemu prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej w aspekcie przesłanek określonych w art. 54 ust. 1 u.p.s. istotne jest ustalenie, czy osoba wymaga całodobowej opieki, czy może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym i czy można jej zapewnić niezbędną pomoc w formie usług opiekuńczych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że Kolegium analizowało okoliczności w oparciu o które badało wymienione wyżej przesłanki, jednakże w ocenie Sądu niedostatecznie rozważyło sytuację skarżącego, w szczególności dotyczącą jego stanu zdrowia i możliwości samodzielnego funkcjonowania w środowisku, nawet przy wsparciu w postaci usług opiekuńczych. W przypadku skarżącego to właśnie ustalenie w jakim stanie zdrowia znajduje się obecnie skarżący ma istotne znaczenie dla oceny przesłanek wynikających z art. 54 ust. 1 u.p.s. Lektura akt wskazuje, że skarżący jest osobą trwale, całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Wynika to wprost z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 8 marca 2022 r. o niepełnosprawności, informacji dla lekarza kierującego (karta nr 26 akt adm.) jak i zaświadczenia lekarskiego z 24.05.2023 r. (karta nr 18 akt adm.). W wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny stwierdził, że skarżący jest po dwóch operacjach krwiaków mózgu, ma silny niedosłuch i problemy z mową. Funkcjonuje w środowisku korzystając z pomocy siostry w formie usług, nie ma innych członków rodziny. Oceniając stan zdrowia skarżącego mający wpływ na jego samodzielne funkcjonowanie w życiu codziennym, Kolegium kierowało się opinią psychiatryczną z 2014 r. potwierdzającą zaburzenia funkcjonowania poznawczego, jednakże uznało, że pomimo takich rokowań funkcjonował on w środowisku, a nadto wywiad środowiskowy nie wykazał, aby stan zdrowia skarżącego uległ pogorszeniu. Zdaniem Sądu, stanowiska Kolegium nie można przyjąć za w pełni miarodajne, zwłaszcza z uwagi na znajdującą się w aktach sprawy dokumentację medyczną. Zauważyć bowiem trzeba, że od czasu sporządzenia przedmiotowej opinii upłynęło 9 lat, zgodnie z informacją lekarza (k. nr 26 akt adm.) pacjent (57 lat) porusza się samodzielnie mało sprawnie, ma zaburzenia pamięci zachowania, zaś w treści zaświadczenia lekarskiego z 24.05.2023 r., mimo braku uzasadnienia lekarz stwierdził, że istnieje podstawa do umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że pracownik socjalny nie posiada specjalnej wiedzy, która jest konieczna w odniesieniu do uznania, czy stan zdrowia skarżącego uległ pogorszeniu. Wprawdzie dopiero na etapie skargi do Sądu pełnomocnik skarżącego przedstawiła informację z 13.11.2023 r., z której wynika, że dwukrotnie w listopadzie 2023 r. z powodu pobudzenia i agresji względem otoczenia wzywano ZRM w asyście Policji, a obecnie skarżący przebywa w Szpitalu Świętokrzyskim Centrum Psychiatrii w Morawicy, na obserwacji, jednakże może to świadczyć o uzasadnionych wątpliwościach co do twierdzenia organu o niepogorszającym się stanie zdrowia skarżącego. Skoro organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości stanu zdrowia skarżącego to brak jest możliwości weryfikacji przesłanki w kwestii zapewnienia przez gminę niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Zwłaszcza, że zarówno w wywiadzie środowiskowym jak i w skardze pełnomocnik skarżącego podnosiła, że nie jest w stanie w sposób wystarczający zajmować się bratem z uwagi na własne schorzenia reumatoidalne i przebytą chorobę nowotworową. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że stabilne funkcjonowanie skarżącego uzależnione jest nie tylko od pomocy osoby najbliższej – siostry, ale też od pomocy gminy w formie świadczonych usług opiekuńczych, sporny jest natomiast ich rodzaj i zakres. Tej kwestii organy dokładnie nie wyjaśniły, a zatem ustalenie, że gmina ma możliwość zapewnienia usług opiekuńczych w stopniu i ilości odpowiedniej dla potrzeb strony, uzasadniające odmowę przyznania D. K. pobytu w domu pomocy społecznej, nie znajduje podstaw w materiale dowodowym. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa organ administracji ma obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje procesowe zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Wskazanym wymogom organ nie sprostał. Nie podejmując wymienionych wyżej czynności organy nie zgromadziły materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całokształtu materiału dowodowego, który pozwoliłby na dokonanie prawidłowych ustaleń mających istotne znaczenie w sprawie, czym naruszyły art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni poczynione w uzasadnieniu przez Sąd rozważania. W szczególności wobec oświadczenia pełnomocnika skarżącego co do aktualnego przebywania strony w Szpitalu Świętokrzyskie Centrum Psychiatrii w Morawicy organ powinien zwrócić się do tej jednostki o opinię psychologiczną w celu stwierdzenia czy skarżący może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a jeżeli nie to jakie czynności może wykonywać, a do jakich czynności jest niezdolny. Dopiero dokładne wyjaśnienie stanu zdrowia skarżącego umożliwi organowi ocenę, czy w świetle art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej istnieją przesłanki niezbędne do przyznania skarżącemu żądanej przez niego pomocy, czy też wystarczające jest zapewnienie skarżącemu usług opiekuńczych. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.