II SA/Ke 532/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk – Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2011r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 12.01.2010r., zmienionym i uzupełnionym w dniu 05.03.2010r., J.M. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny na działce nr ewid. 30/2, położonej przy ul. T. w O.. Decyzją z dnia [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, określając w pkt 1, 2, 4 tego rozstrzygnięcia rodzaj inwestycji, warunki oraz wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, jak również pozostałe ustalenia. Podkreślono przy tym, iż planowaną inwestycję wraz z infrastrukturą oraz jej usytuowanie na działce należy zaprojektować zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały oznaczone kolorem czarnym i literami ABCD-A oraz przedstawione na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 decyzji. Natomiast wyniki analizy urbanistycznej (część tekstowa i graficzna) zawarto w załączniku nr 2 decyzji. Uznano przy tym, że przedmiotowy wniosek odpowiada wymaganiom sformułowanym w art. 52 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W podstawie prawnej powołano także art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 54 tej ustawy. Odwołanie od w/w decyzji wniósł R. K., oświadczając, że nie wyraża zgody na planowaną rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego, jak również zmianę przeznaczenia obiektu na mieszkalny. W uzasadnieniu strona wskazała, że uciążliwości, jakie będzie powodowało prowadzenie robót budowlanych mogą pogorszyć – już obecnie zły – stan jej zdrowia. Zarówno budynek mieszkalny odwołującego się, jak i budynek objęty decyzją o warunkach zabudowy zostały bowiem wybudowane z jednego pustaka, co powoduje, że obiekty te są bardzo akustyczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzieliło w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza odpowiada wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), odnosząc się do wszystkich parametrów, gabarytów oraz formy obiektów zlokalizowanych na analizowanym terenie. Jednocześnie z uwagi na usytuowanie w obszarze analizowanym działek zabudowanych budynkami o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczo – garażową stwierdzono kontynuację funkcji przez planowaną inwestycję – połączoną ze zmianę sposobu użytkowania z gospodarczego na mieszkalny. Z kolei ustalone parametry przedmiotowego przedsięwzięcia, takie jak linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość okapu, wysokość głównej kalenicy oraz geometria dachu również znajdują oparcie w przeprowadzonej analizie, przy czym zostały one wyznaczone w oparciu o stan prawny i faktyczny terenu, na którym przewidziano realizację planowanej inwestycji, w sposób nie naruszający przepisów § 4, 5, 6, 7, 8 w/w rozporządzenia. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wskazał, że wydana na wniosek inwestora decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie stanowiącej graficzna część decyzji. Nie rozstrzyga natomiast w zakresie usytuowania projektowanego do realizacji obiektu i nie przesądza władczo o możliwości jego realizacji. Organ podkreślił, iż pełna ochrona uzasadnionych interesów właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji znajdzie pełną konkretyzację na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Roboty budowlane będzie można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskanej w trybie określonym przepisami Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. K. wskazał na wydanie decyzji z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa w zakresie ochrony interesu osób trzecich (art. 144 k.c.). Zdaniem skarżącego, przenoszenie ciężaru rozpatrzenia tego interesu na następny etap postępowania dotyczący udzielenia pozwolenia na budowę jest sprzeczne nie tylko z przepisami, ale również z zasadami współżycia społecznego. R. K. podniósł, że ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu należącego do innej osoby. Już obecnie, zdaniem strony, doszło do ingerencji w sferę jej własności na skutek immisji pośrednich ujawniających się w emitowaniu nadmiernego hałasu i pyłów – w rezultacie wykonywanych prac remontowo-przygotowawczych, które "naruszają jego sferę psychiczną". Inwestor nie zabezpieczył bowiem budynku akustycznie do takiego stopnia, żeby prace wykonywane podczas rozbudowy nie przeszkadzały sąsiadom, stając się trudne do zniesienia dla człowieka, zwłaszcza chorego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. W rozpatrywanej sprawie zostały bowiem spełnione wszystkie niezbędne przesłanki konieczne do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy określone w ustawie z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Na wstępie godzi się podnieść, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak wynika z kolei z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z kolei stosownie do przepisów art. 54 pkt 1 – 3 w związku z art. 64 ust. 1 niezbędnym składnikiem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie: 1) rodzaju inwestycji; 2) warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Mając na uwadze treść przytoczonych powyżej przepisów stwierdzić trzeba, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] (k. 35) odpowiada stawianym przez nie wymogom. Rozstrzygnięcie to wymienia bowiem szczegółowo rodzaj inwestycji – rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) (pozycja 1) oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz z przeprowadzonej analizy urbanistycznej (pozycja 2). W ramach tych ostatnich określono szczegółowe warunki dotyczące wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt a), ochrony środowiska, zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt b), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt c), jak również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt d). Z kolei pod pozycją 3 określono linie rozgraniczające teren inwestycji – poprzez odwołanie się do załącznika graficznego nr 1 do decyzji (k. 33), w którym oznaczono je kolorem czarnym i literami ABCD-A na kopii mapy zasadniczej, pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie do art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż na gruncie niniejszej sprawy zostały spełnione wszystkie w/w przesłanki, co prawidłowo stwierdziły organy administracji publicznej. W tym miejscu przytoczyć trzeba § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z tym przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Analiza materiałów zawartych w aktach sprawy dowiodła, że organ I instancji poprawnie wyznaczył linią koloru czarnego i literami ABCD-A granice obszaru analizowanego na kopii odpowiedniej mapy. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły prawidłowe ustalenia, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, jako że taka właśnie funkcja występuje w prawidłowo ustalonym w niniejszej sprawie obszarze analizowanym. Z kolei linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy działki po rozbudowie oraz cechy zabudowy, takie jak szerokość elewacji frontowej, wysokość okapu, głównej kalenicy dachu oraz jego geometria właściwie ustalono w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, co znajduje pełne odzwierciedlenie w wynikach analizy – załącznik nr 2 (tekstowy) do decyzji organu I instancji (k. 32). Zachowano przy tym wymogi określone w § 4, 5, 6, 7, 8 w/w rozporządzenia. Tym samym ze względu na powyższe organy zasadnie przyjęły, że zadeklarowane zamierzenie inwestycyjne będzie stanowić kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić R. K., że roboty budowlane związane z przedmiotowym przedsięwzięciem inwestor będzie mógł rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207 poz. 2016 ze zm.), przy czym - co podkreślono w decyzji organu I instancji – planowaną inwestycję wraz z infrastrukturą oraz jej usytuowanie na działce należy zaprojektować zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Dopiero w tym postępowaniu znajdzie pełną konkretyzację ochrona uzasadnionych interesów skarżącego. Natomiast na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. W przeciwnym wypadku uprzednie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich pozbawiłoby w istocie te osoby możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bowiem jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Z kolei zawarty w skardze zarzut oparty na przepisie art. 144 k.c. dotyczący obecnego emitowania nadmiernego hałasu i pyłów z działki nr ewid. 30/2 na sąsiednią działkę znajdującą się w posiadaniu R. K. nie może być skuteczny w odniesieniu do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ochrona przewidziana w tym przepisie dotyczy bowiem jedynie zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości ponad przeciętną miarę już dokonanych, a nie przyszłych i hipotetycznych, a więc zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16.04.2009r., sygn. akt: II SA/Bd 934/08, LEX nr 550250). Ponadto nieuwzględnienie interesu skarżącego, który nie został poparty innymi, konkretnymi przepisami prawa materialnego, nie może stanowić podstawy skutecznego kwestionowania legalności warunków zabudowy jako naruszających interesy osób trzecich. Skoro zatem argumentacja przedstawiona w skardze nie mogła odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.