II SA/Ke 532/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata H. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia 12 maja 2014 r. znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu zażalenia H. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB), z dnia 31 marca 2014 r., znak: [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z wnioskiem H. K. w sprawie kompleksu stawów "M." położonych w miejscowości C., gm. K., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia organu II instancji wynika, że pismem z dnia 21.12.2013r. H. K. poinformował Starostę o tym, iż w październiku i listopadzie 2013 r. w kompleksie "M." w C. wybudowany został staw rybny o pow. około 1,5 ha. Pismo to przekazane zostało wg właściwości do PINB. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 15.01.2014r. na działkach nr ewid. 1058/2 i 1060 w C., gm,. K. ustalono, że istnieje na nich zespół 11 stawów hodowlanych pod nazwą "M.". W stawie nr 1 o pow. 1,57 ha nie stwierdzono wody. Nie stwierdzono również wykonywania jakiejkolwiek przebudowy lub rozbudowy ww. stawów. Obecny podczas kontroli K. J. przedstawił decyzję Starosty z dnia 17.08.2011r. znak: [...], którą udzielono jemu oraz jego wspólnikom prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Gospodarstwo Rybackie s.c. "W." pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb kompleksu stawów rybnych "M." w C. K. J. wyjaśnił, że na przełomie listopada i grudnia 2013 r. w związku z obecnością bobrów zostały wykonane roboty polegające na odtworzeniu stanu poprzedniego oraz roboty konserwacyjne. W pismach z dnia 3.02.2014r. oraz z dnia 27.02.2014r. PINB poinformował H. K. o braku podstaw do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia 8.03.2014r. H. K. wystąpił do PINB z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy stawu i rozbudowy oraz przebudowy pozostałych stawów. Wówczas organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 31.03.2014r., powołując w podstawie prawnej art. 61a § 1 i 2 k.p.a. W zażaleniu H. K. podnosił dokonanie samowolnej budowy stawu rybnego na obiekcie "M." oraz dokonanie przebudowy i rozbudowy pozostałych stawów. Wnosił o wydanie kserokopii decyzji Starosty z dnia 17 sierpnia 2011 r. wraz z operatem wodnoprawnym oraz mapą geodezyjną, jak również żądał wyburzenia samowoli budowlanych i zakazania prowadzenia działalności gospodarczej na obiekcie "M.". WINB, rozpatrując zażalenie wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów Prawa wodnego – w odniesieniu do urządzeń wodnych. Prawo wodne zawiera w dziale IV normy dotyczące budownictwa wodnego, lecz nie samodzielne unormowania dotyczące budowy takich urządzeń. Dlatego fakt udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie może stanowić podstawy do wykonania robót budowlanych, np. wymagających zgłoszenia. Organ II instancji ustalił, że nie doszło w roku 2013 do wybudowania któregokolwiek z istniejących 11 stawów na obiekcie "M.". Jednak nawet z oświadczenia jednego ze wspólników wynika, że w listopadzie i grudniu 2013 r. prowadzone były, zwłaszcza na zbiorniku nr 1, roboty określone jako "odtworzenie stanu pierwotnego" w związku z działaniami bobrów, co mogłoby sugerować roboty remontowe. Remont istniejących obiektów i urządzeń budowlanych podlega zaś zgłoszeniu. Tymczasem organ I instancji nie dokonał jakichkolwiek własnych ustaleń, jaki charakter miały roboty wykonywane w 2013 r. i czy ewentualnie były poprzedzone zgłoszeniem. Ustalenie, jaki charakter miały prowadzone na obiekcie roboty może być zaś poczynione jedynie w toku wszczętego postępowania administracyjnego. Ponadto organ I instancji wykonał szereg czynności procesowych charakterystycznych dla postępowania administracyjnego (zbieranie dowodów, oględziny), a zatem odmowa wszczęcia tego postępowania jest nieadekwatna do działań organu. Zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie istnieje przedmiot postępowania w postaci efektu wykonanych robót i istnieje konieczność szczegółowego ustalenia zakresu tych robót w celu stwierdzenia ich legalności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. K. zaskarżył postanowienie WINB w części, tj. z uwagi na niewydanie kserokopii decyzji z dnia 17 sierpnia 2011 r., operatu wodnoprawnego i mapy geodezyjnej, pomimo sformułowania takiego żądania w zażaleniu. Jego zdaniem, WINB posługuje się ustawą Prawo budowlanego nie biorąc pod uwagę przepisów ustawy Prawo wodne. Wniósł o cofnięcie pozwoleń wodnoprawnych i orzeczenie zakazu prowadzenia przez wspólników działalności gospodarczej do czasu uzyskania nowych pozwoleń wodnoprawnych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jego dom rodzinny ulega podtopieniom, które są wynikiem działalności kompleksu stawów "M.". Budowa stawu rybnego, rozbudowa, przebudowa oraz prace konserwacyjne (oprócz wykoszenia zieleni) muszą być prowadzone w oparciu o zatwierdzone projekty budowlane. Zdaniem skarżącego niedoprowadzenie obiektu "M." do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami uzasadnia zastosowanie art. 64a Prawa wodnego, tj. likwidację urządzenia. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że skarżący nie domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia, tylko zobowiązania organu do wydania odpisów wymienionych w skardze dokumentów. Wniósł o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego i odszkodowanie z tytułu bezprawnego zrzutu wody ze stawu nr 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji (postanowień) administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia będącego przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd objął kontrolą legalności postanowienie organu II instancji uchylające postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem H. K. w sprawie budowy kompleksu stawów "M." położonych w miejscowości C, gm. K. W podstawie prawnej postanowienia organu I instancji powołano przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 k.p.a. stanowi zaś, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Skoro bowiem na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane po rozpatrzeniu wniosku H. K., który domagał się wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy stawu i rozbudowy oraz przebudowy pozostałych stawów w kompleksie "M.". W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu II instancji, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego było co najmniej przedwczesne. Ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest bowiem przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z kodeksu postępowania administracyjnego, lub też - odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a, jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Organ II instancji trafnie przyjął, że fakt udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie może stanowić podstawy do wykonania robót budowlanych, np. wymagających zgłoszenia. Przepis art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) wskazuje na wzajemny stosunek określonych w nim regulacji do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Stosownie do jego treści, przepisy art. 63 – 66 ustawy – Prawo wodne, w tym art. 64a, nie naruszają przepisów ustawy – Prawo budowlane. Również w ustawie - Prawo budowlane znajduje się podobny zapis. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, przepisy ustawy - Prawo budowlane nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego – w odniesieniu do urządzeń wodnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 1654/09) wyjaśnił, iż wzajemne relacje między ustawami - Prawo wodne i Prawo budowlane wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy – Prawo wodne, stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw. Oznacza to, że przy braku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego. Tak też ocenił tę kwestię Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 grudnia 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1448/10) wskazując, że Prawo wodne w dziale IV zawiera normy dotyczące budownictwa wodnego, lecz w powyższej regulacji nie ma samodzielnych unormowań dotyczących budowy takich urządzeń. Pomiędzy prawem budowlanym a prawem wodnym nie ma żadnej konkurencji. Z oświadczenia jednego ze współwłaścicieli kompleksu stawów "M.", K. J., wynika, że w listopadzie i grudniu 2013 r. prowadzone były, zwłaszcza na zbiorniku nr 1, roboty określone jako "odtworzenie stanu pierwotnego" w związku z działaniami bobrów, co w ocenie Sądu uprawniało organ II instancji do wysunięcia wniosku, że w sprawie mogło dojść do wykonania robót remontowych. Remont istniejących obiektów i urządzeń budowlanych podlega zaś zgłoszeniu (art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Tymczasem organ I instancji nie dokonał jakichkolwiek własnych ustaleń, jaki charakter miały roboty wykonywane w 2013 r. i czy ewentualnie były poprzedzone zgłoszeniem. Prawidłowo zatem organ II instancji stwierdził, że ustalenie, jaki charakter miały prowadzone na przedmiotowym obiekcie roboty może być poczynione jedynie w toku wszczętego postępowania administracyjnego. Skarżący w istocie nie kwestionuje prawidłowości wydania przez WINB postanowienia uchylającego postanowienie PINB o odmowie wszczęcia postępowania w niniejsze sprawie. Domaga się bowiem wydania kserokopii pozwolenia wodnoprawnego z dnia 17 sierpnia 2011 r., operatu wodnoprawnego i mapy geodezyjnej, cofnięcia pozwoleń wodnoprawnych i orzeczenia zakazu prowadzenia przez wspólników działalności gospodarczej do czasu uzyskania nowych pozwoleń wodnoprawnych, a także odszkodowania z tytułu zrzutu wody. W tym miejscu należy podkreślić, że organy administracji mogą orzekać wyłącznie w granicach swoich kompetencji przyznanych przepisami materialnego prawa administracyjnego i przepisami procesowego prawa administracyjnego. Kwestie związane z udostępnianiem akt, w tym m.in. prawo strony do żądania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów reguluje przepis art. 73 § 2 k.p.a. Ograniczenia praw strony w wyżej wskazanym zakresie wymagają wydania przez organ postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). Taki stan oznacza, że strona może skarżyć odmowę umożliwienia jej przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii, odpisów, uwierzytelniania takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, w odrębnym postępowaniu, a nie w postępowaniu dotyczącym odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61a k.p.a. Nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego pozostałe podnoszone kwestie tj. cofnięcia pozwoleń wodnoprawnych i orzeczenia zakazu prowadzenia przez wspólników działalności gospodarczej do czasu uzyskania nowych pozwoleń wodnoprawnych, a także odszkodowania z tytułu zrzutu wody jako nie pozostające w związku z przepisami prawa budowlanego, w oparciu o które to przepisy orzekają wymienione wyżej organy administracji. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.