II SA/Ke 538/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...]orzekającą o odmowie przyznania B. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na R. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium przywołując przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", podkreśliło, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to warunek konieczny, lecz nie jedyny do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Prawo to może bowiem przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej k.r.i.o.) obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, według ustalonej kolejności zobowiązanych. Obowiązek ten obciąża zstępnych (np. syna) przed wstępnymi (np. matką), a wstępnych przed rodzeństwem. W związku z tym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami - art. 132 k.r.i.o. Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle przepisów k.r.i.o. obowiązek alimentacyjny małżonka w stosunku do współmałżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Zgodnie natomiast z art. 17 ust 5 pkt 2 lit a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wyjaśniło, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie z uwagi na swój stan zdrowia taką pomoc świadczyć. Z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie B. P. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką - R. N. R. jest z kolei żoną J. R. oraz matką pełnoletniego syna – K. R.. Z akt sprawy wynika, że J. R. ma 65 lat i jest emerytem oraz nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu nie zachodzą zatem przesłanki do uznania, że w badanym okresie ciążący na mężu obowiązek alimentacyjny względem żony przechodzi na syna K. R., jako na następną w kolejności osobę zobowiązaną do alimentacji. Ustalono nadto, że K. R. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz pomimo wspólnego zamieszkania nie może sprawować nad matką opieki z uwagi na pracę zawodową. Zdaniem Kolegium po stronie męża i syna N. R. nie zachodzą obiektywne przeszkody uniemożliwiające sprawowanie opieki, związane w szczególności z ich stanem zdrowia lub wiekiem. Fakt niesprawowania tej opieki wynika z ich decyzji w tym zakresie i nie jest uwarunkowany przeszkodami natury obiektywnej. Nie ma przy tym znaczenia jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc że - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - zdrowy mąż (z racji trudności komunikacyjnych z żoną wynikających z jej choroby) i syn (z racji pracy) nie chcą sprawować opieki, a wolę takiej opieki wyraża inny inny członek rodziny. W sprawie nie zaszły zatem okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny odwołującej się B. P. względem jej córki, przed obowiązkiem alimentacyjnym męża i syna N. R.. Kolegium, odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyjaśniło natomiast, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji Kolegium podkreśliło, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1 b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem okoliczność, że niepełnosprawność N. R. powstała w wieku 31 lat, nie wyłącza możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma bowiem znaczenia wiek, w którym ta niepełnosprawność powstała, istotne zaś jest, że występuje ona w stopniu znacznym. Dodatkowo organ odwoławczy nie podzielił argumentacji organu I instancji, że możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącza okoliczność, że B. P. jest uprawniona do emerytury. W tym względzie, przywołując wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, Kolegium wskazało, że należy umożliwić osobie uprawnionej wybór jednego ze świadczeń i ewentualne zawieszenie prawa do emerytury. Jednakże Kolegium podkreśliło, że na gruncie rozpoznawanej sprawy zasadnie odmówiono przyznania B. P. wnioskowanego świadczenia, albowiem nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny odwołującej przed obowiązkiem alimentacyjnym męża i syna N. R. B. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej: - rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się matki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie sprawującym opiekę nad osobą niepełnosprawną, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonka niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7,77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie, czy mąż niepełnosprawnej ze względu na swój wiek jest w stanie zapewnić całodobową opiekę nad niepełnosprawną żoną. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wykładnia językowa art. 17 ust 1a ustawy dokonana przez Kolegium prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. W ocenie skarżącej, pozostając wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. – sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na gruncie niniejszej sprawy wniosek o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym został złożony przez obie strony postępowania – przez skarżącą w skardze oraz przez organ w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) powoływanej jako "ustawa". Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1a ww. ustawy przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast zgodnie z art. 17 ust 5 pkt 2 lit a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagająca opieki – N. R. ma męża oraz syna, zaś wnioskodawczyni B. P. jest jej matką. Z akt sprawy wynika również, że małżonek N. R. – J. R. jest emerytem, ma 65 lat. Brak natomiast w materiale dowodowym sprawy dokumentu świadczącego o tym, że mąż wymagającej opieki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem sądu, pomimo, że w skardze został sformułowany zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy, to kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Kolegium ma cytowany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2390/20 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl), a stanowisko to sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela, z literalnego brzmienia unormowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł bowiem z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Jedyny wyjątek w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy dotyczy sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienia przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wyraźne wskazanie przez ustawodawcę, że tylko w sytuacji legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie zostaje wyłączone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Skoro w niniejszej sprawie mąż N. R. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, spełniona jest negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Zauważyć również należy, że do akt sprawy nie została dołączona żadna dokumentacja (np. medyczna) wskazująca na niemożność sprawowania opieki przez J. R., w tym ze względu na zły stan jego zdrowia. Z oświadczenia B. P. wynika natomiast, że zięć robi zakupy, dba o porządek w domu i na podwórku przed domem. Trzeba podkreślić, że zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, ale nie zwalnia z inicjatywy dowodowej strony postępowania, o czym świadczy aktualne brzmienie art. 7 k.p.a., zwłaszcza w sytuacji gdy tylko strona postępowania ma wiedzę o istotnych dla sprawy okolicznościach i dowodach na ich poparcie. Nie są tym samym zasadne również sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7,77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak wyjaśnienia, czy mąż niepełnosprawnej ze względu na swój wiek jest w stanie zapewnić jej całodobową opiekę. W świetle powyższego dokonana przez sąd kontrola zaskarżonej decyzji, odmawiającej B. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia wniosek, że decyzja ta nie narusza prawa. Ubocznie wskazać należy, że z akt sprawy nie wynikają również obiektywne okoliczności uzasadniające niemożność sprawowania opieki nad matką przez syna K. R. – następnej w kolejności osoby zobowiązanej do alimentacji. Syn wymagającej opieki ma 33 lata, nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, pracuje zawodowo. Reasumując słusznie przyjął organ odwoławczy, że w kontrolowanej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny B. P. względem jej córki, przed obowiązkiem alimentacyjnym męża i syna N. R. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.