II SA/Ke 540/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania K. W. prowadzącego Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" w Z., uchylił decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] w części dotyczącej podstawy prawnej, orzekając - zamiast na podstawie między innymi art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 125, poz. 1371 z 2001 r. ze zm.) – na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że dnia 2 sierpnia 2007r. w miejscowości Z., na drodze krajowej nr [...], funkcjonariusze celni Izby Celnej przeprowadzili kontrolę pojazdu samochodowego marki [...], o numerze rejestracyjnym [...] oraz przyczepy nr rej. [...] kierowanych przez J. S. W wyniku kontroli stwierdzono naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, co zostało wykazane w protokole kontroli z dnia 2 sierpnia 2007r. Po wszczęciu postępowania wyjaśniającego i wyznaczeniu stronie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, Naczelnik Urzędu Celnego nałożył na PW [...] – K. W., karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu odwołania od tej decyzji, strona wyjaśniła, że skontrolowany kierowca posiadał w dniu kontroli wymaganą kartę opłaty rocznej, składającą się z dwóch części, tj. z winiety samoprzylepnej przedziurkowanej oraz odcinka kontrolnego – przedziurkowanego. Karta ta obowiązywała od 17 kwietnia 2007 r. W toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ II instancji, K. W., w odpowiedzi na postanowienie wyznaczające siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań, złożył kserokopię dowodu wniesienia opłaty drogowej, karty kontrolnej oraz tarczy tachografu z dnia kontroli z zapisem świadczącym o kontynuowaniu jazdy bezpośrednio po kontroli. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji przytoczył treść art. 42 ust.1 i 87 ust. 1 ustawy oraz podał, że w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2006r. nr 151, poz. 1089 ze zm.), zwanego w dalszym ciągu rozporządzeniem w sprawie opłat, karta opłaty składa się z dwóch części tj. winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu i odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli kart opłaty (§ 3 ust.2 pkt 1 i 2). Dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie (3 ust.3). Organ następnie ustalił, że z materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie wynikało, że strona posiadała obie części kart opłaty. Jednakże zgodnie z § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opłat, nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty winieta nie przedziurkowana lub winieta nie umieszczona trwale w sposób, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, tj. wewnątrz samochodu w prawym rogu przedniej szyby pojazdu. Następnie organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki i warunki wynikające z przepisów tej ustawy, podlega karze pieniężnej. Wysokość kar określa natomiast załącznik do ustawy, zgodnie z którym kara za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych wynosi 3000 PLN. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. W., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo o jej uchylenie lub zmianę poprzez nie wymierzanie kary pieniężnej. Skarżący zarzucił: 1. rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 6,8 i 9 kpa poprzez wydanie przez Dyrektora Izby Celnej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej w sytuacji, w której błędna podstawa prawna w decyzji organu I instancji wprowadziła stronę w błąd, co powoduje naruszenie ciążącego na organach administracji obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, 2. naruszenie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, który wyklucza możliwość zastosowania art. 93 ust. 1 tej ustawy będącego podstawą nałożenia kary pieniężnej – poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stwierdzenie przez Dyrektora Izby Celnej wadliwej podstawy prawnej skutkować powinno uchyleniem całości decyzji, gdyż błędy co do prawa wprowadziły stronę w błąd, który wpłynął na skuteczność wniesienia środka zaskarżenia. Odnośnie drugiego zarzutu skargi jej autor stwierdził, że w sprawie bez żadnych wątpliwości ustalono, iż wykonujący przewozy dopełnił wszelkich obowiązków związanych z zakupem karty opłaty, a naruszenie przepisów spowodowane było wyłącznie zaniedbaniem kierowcy, który zapomniał przykleić samoprzylepnej winiety wewnątrz pojazdu. W tej sytuacji spełnione zostały wszelkie przesłanki zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, który wyklucza możliwość ukarania w przypadku ustalenia, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Dlatego organy administracji miały obowiązek zastosowania tego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym organ wyjaśnił, że sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie nie spełnia przesłanek zawartych w powołanym przepisie, ponieważ to przedsiębiorca dokonujący transportu drogowego wyposaża swojego kierowcę w wymagane dokumenty i ma obowiązek sprawdzić, czy wykonywany transport nie będzie naruszał żadnego z obowiązków zawartych w przepisach prawa. Nie można więc przyjąć, aby powołana w skardze sytuacja stanowiła zdarzenie lub okoliczność, którego podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn jakie w niej wskazano. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ustalony przez organy administracji obu instancji stan faktyczny nie był kwestionowany i odpowiada zebranym w sprawie dowodom, co zostało potwierdzone na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. przez obie strony oraz przez okazanie oryginalnych dokumentów – odcinka kontrolnego rocznej karty opłaty PL seria [...] oraz dowodu wniesienia opłaty drogowej za wydanie karty opłaty seria [...] – których identyczność ze znajdującymi się w aktach sprawy kserokopiami została stwierdzona. Nie ulega wątpliwości, że w dacie kontroli kierowca pojazdu skarżącego nie posiadał w kierowanym przez siebie pojeździe winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu, w prawym dolnym rogu przedniej szyby tego pojazdu, stanowiącej zgodnie z § 3 ust.2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opłat jedną z dwóch części karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Winietę tę – odpowiadającą posiadanemu w pojeździe odcinkowi kontrolnemu, miał on również przy sobie, ale nie umieszczoną w sposób o jakim mowa w powołanym przepisie § 3 ust. 2 pkt 1. Faktem jest także, iż dnia 6 kwietnia 2007r. K. W. uiścił opłatę roczną w wymaganej kwocie 2.100 zł, w wyniku czego została mu wydana karta opłaty drogowej seria [...], która następnie została wypełniona przez wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu skarżącego [...], (odpowiadającego numerowi skontrolowanego w dniu 2 sierpnia 2007 r. pojazdu) oraz przedziurkowana w miejscach odpowiadających dacie 17 kwietnia 2007 r. Karta ta była zatem ważna w dniu kontroli. Przedmiotem postępowania była odpowiedzialność skarżącego jako podmiotu wykonującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym, dotyczących uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli między innymi kartę opłaty drogowej (art. 87 ust. 1 cytowanej ustawy). Stosownie natomiast do treści art. 92 ust. 1 i 4 tej ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W punkcie 4 tego załącznika zatytułowanym "Wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów dotyczących uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych" zostały określone trzy rodzaje naruszeń przepisów. Zaistniałe w niniejszej sprawie naruszenie obowiązków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym, zostało określone w punkcie 4.1 załącznika. Zgodnie z jego treścią karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. nakłada się za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Kolejne dwa punkty załącznika do ustawy, tj. punkty 4.2 i 4.3, przewidują niższe kary pieniężne (w wysokości 1.000 zł), za wykonywanie przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego oraz za wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych. Z brzmienia przytoczonych przepisów wynika, że odpowiedzialność przedsiębiorcy związana jest z faktem wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty, albo z opłatą niższą niż wymagana, albo z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd. Innych deliktów administracyjnych związanych z wykonywaniem przewozu z naruszeniem przepisów dotyczących uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych, ustawa nie przewiduje. W szczególności, inaczej niż to ma miejsce w przypadku odpowiedzialności kierowcy z tytułu naruszenia wynikającego z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym obowiązku posiadania w pojeździe karty opłaty drogowej i to niezależnie od tego, czy przedsiębiorca opłatę taką uiścił, czy też nie – ustawa nie przewiduje odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz drogowy, za nieudowodnienie faktu uiszczenia opłaty w sposób wymagany przez przepisy § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opłat, tj. za nieumieszczenie posiadanej, prawidłowo wypełnionej winiety, w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Skoro tak, to nie było w sprawie podstaw do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym oraz na podstawie punktu 4.1 załącznika do tej ustawy. O słuszności takiego wniosku przekonują kolejne argumenty. W zapisie zawartym w pkt 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, ustawodawca przewidział sposób, w jaki przedsiębiorca może wykazać, że należną opłatę drogową uiścił mimo, że kierowca nie okazał do kontroli karty opłaty. Możliwości te zależą od rodzaju opłaty. W przypadku karty dobowej lub tygodniowej, brak karty opłaty powoduje automatyczne przyjęcie, że przedsiębiorca podlega odpowiedzialności określonej w pkt 4.1 załącznika do ustawy. Zgodnie z zapisem tam zawartym, karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Taka regulacja jest zrozumiała, skoro kartę opłaty dobowej podmiot wykonujący przewóz drogowy może wypełnić w terminie 7 dni od daty wydania, a kartę opłaty tygodniowej – w terminie 14 dni od tej daty (art. 42 ust.3b pkt 1 i 2 ustawy). Zgodnie z § 4 ust.2 rozporządzenia, wypełnienie karty polega na wpisaniu numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym. Dopiero od dnia dokonania tego wpisu (ale w terminie określonym w art. 42 ust.3b pkt 1 i 2 ustawy) zaczyna biec termin dobowy lub tygodniowy, w zależności od rodzaju wykupionej karty. Czytelny jest także zamysł ustawodawcy, który cytowanym wyżej uregulowaniem zawartym w pkt 4.1 załącznika do ustawy, zapobiegł obchodzeniu przez przedsiębiorców przepisów o obowiązku uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych poprzez wypełnianie kart opłaty dobowej czy siedmiodniowej po dokonaniu kontroli, w celu zwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej. Inaczej jednak sytuacja przedstawia się w przypadku pozostałych kart, a więc rocznych, półrocznych i miesięcznych, co do których ustawodawca nie zastrzegł możliwości wypełnienia w terminie późniejszym, jak w przypadku karty dobowej lub siedmiodniowej. Oznacza to, że te rodzaje kart wypełniane są bezpośrednio po zakupie i zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia – przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu. Data przedziurkowania odcinka kontrolnego i winiety oznaczają jednocześnie początek biegu okresu, na który karta została zakupiona. Dlatego w przypadku tych kart opłaty drogowej, inaczej niż przy karcie dobowej lub tygodniowej, ustawa przewiduje możliwość wykazania przez przedsiębiorcę, że należną opłatę uiścił mimo, że kierowca - wbrew obowiązkowi określonemu w art. 87 ust.1 ustawy - nie posiadał w pojeździe karty opłaty. Tym samym, w niektórych przypadkach przedsiębiorca może zwolnić się od odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z punktem 4.1 załącznika do tej ustawy. Zgodnie z regulacją zawartą w pkt 4.1 załącznika do tej ustawy, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty inna karta (roczna, półroczna i miesięczna), która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub dniach następnych. Użyte w zdaniu drugim tego przepisu sformułowanie "To samo dotyczy innej karty" należy bowiem odnieść jedynie do zawartego w zdaniu pierwszym określenia "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty", tj. do dyspozycji tej normy prawnej. Przytoczony wyżej przepis czytany a contrario oznacza z kolei, że stanowi dowód uiszczenia opłaty inna karta (poza dobową i tygodniową), która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się wprawdzie w pojeździe, ale zakupiona została przed dniem kontroli. Odmienna, zaprezentowana przez organ interpretacja zapisu zawartego w pkt 4.1 załącznika jest niewłaściwa i nie uwzględnia ratio legis zawartych w ustawie przepisów o odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy. Jak już wyżej wspomniano, przedsiębiorca odpowiada za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, a nie za to, że w pojeździe nie było dowodu uiszczenia tej opłaty. Gdy przedsiębiorca wykupił jakąkolwiek inną kartę niż tygodniową i dobową, ma możliwość wykazania – w sposób określony w zdaniu drugim przepisu zawartego w pkt 4.1 załącznika do ustawy – że należną opłatę uiścił, a wówczas nie ponosi odpowiedzialności, o jakiej mowa w art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z punktem 4.1 załącznika do tej ustawy. Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że w stanie faktycznym sprawy skarżący skutecznie i zgodnie z przepisami zawartymi w pkt 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym wykazał, że uiścił opłatę drogową za przejazd po drogach krajowych. Tym samym, nie może ponosić odpowiedzialności, o jakiej mowa w art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z punktem 4.1 załącznika do tej ustawy Odmienne stanowisko przedstawione przez organ II instancji stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podzielić stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. W sytuacji, gdy organ I instancji zastosował właściwe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie powołał w podstawie prawnej swej decyzji błędne oznaczenie dziennika ustaw, w którym zastosowane przepisy zostały ogłoszone, nie można w żadnym razie mówić o rażącym naruszeniu prawa, ani też o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem autora skargi, że zaistniałe w sprawie naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie opłat, polegające na nieumieszczeniu winiety samoprzylepnej, w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, nastąpiło wskutek zdarzenia lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Ponieważ to przedsiębiorca wykonujący transport drogowy ma obowiązek sprawdzić, czy wykonywany transport nie będzie naruszał żadnego z obowiązków zawartych w przepisach prawa, a opisana wyżej sytuacja trwała prawie 4 miesiące, w ciągu których K. W. miał wielokrotnie możliwość sprawdzenia faktu umieszczenia winiety w jego pojeździe, nie można w żadnym razie mówić o spełnieniu w sprawie przesłanek ekskulpujących wykonującego przewóz drogowy, przewidzianych w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Postanowienie zawarte w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.