II SA/Ke 540/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2013r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmiany w rejestrze gruntów I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata G. B. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...]., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia W.G. na postanowienie Starosty z dnia [...]znak [...]odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "wykonania wykazu zmian gruntowych działek nr nr 1/3, 1/4, 1/5 ujawnionych w księdze wieczystej nr 1378 z "prawidłową" ewidencją gruntów i na podstawie aktu notarialnego [...]." - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z treści postanowienia Starosty z dnia [...]wynika, że przedmiotem postępowania przygotowawczego do wszczęcia postępowania administracyjnego było żądanie W.G. , dotyczące sporządzenia "wykazu zmian gruntowych działek 1/3, 1/4 i 1/5 ujawnionych w księdze wieczystej nr 1378 z "prawidłową" ewidencją gruntów i na podstawie aktu notarialnego [...]. Żądanie to zostało wyinterpretowane przez organ prowadzący postępowanie z pisma M.G. z dnia 5 czerwca 2006r. Pismem z dnia 13 lutego 2012r. Starosta zwrócił się do W.G. o potwierdzenie, że zdania wyodrębnione przez organ z różnych jego pism stanowią jego żądania. W piśmie z dnia 16 lutego 2012r. W.G. zaakceptował w większości treść żądań w wersji określonej przez organ I instancji w piśmie z dnia 13 lutego 2012 r., a niektóre z nich zmodyfikował. Odnosząc się do punktu 2 tego pisma Starosty o treści: "2.wykonanie wykazu zmian gruntowych działek 1/3, 1/4 ujawnionych w księdze wieczystej nr 1378 z aktualną ewidencją gruntów" W.G. stwierdził, że zdanie to powinno brzmieć: "Wykonanie wykazu zmian gruntowych działek 1/3, 1/4, 1/5 ujawnionych w księdze wieczystej nr 1378 z prawidłową ! ewidencją gruntów (...) i na podstawie aktu notarialnego [...].". Odnosząc się do treści tak sformułowanego żądania przez W.G. , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że wykonywanie wykazu zmian gruntowych, to czynność materialno- techniczna, wchodząca w zakres prac geodezyjnych. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – dalej zwanej ustawą (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Starosta, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, ani inną jednostką organizacyjną utworzoną zgodnie z przepisami prawa, której przedmiot działania obejmuje prowadzenie prac geodezyjnych i kartograficznych. Wykonywanie czynności polegających na sporządzeniu wykazu zmian gruntowych nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy, powołując treść art. 61a § 1 k.p.a. oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2012r. sygn. akt VIII SA/Wa 1127/11-LEX 1146278 i wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Ol 893/11-LEX 1094438 stwierdził, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia w trybie administracyjnym żądania W.G. , dotyczącego wykonania wykazu zmian gruntowych działek nr 1/3, 1/4, 1/5 ujawnionych w księdze wieczystej nr 1378. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 k.p.a. organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przez inne uzasadnione przyczyny należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, podnoszone w zażaleniu naruszenie przez Starostę Staszowskiego art. 7 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył W.G. wskazując, że się z nim nie zgadza. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 27 września (data wpływu do sądu 30 września 2013r.) pełnomocnik z urzędu skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 i art. 50 § 1 k.p.a. przez ustalenie faktycznej treści wniosku W.G.w oparciu o sformułowanie zasugerowane wnioskodawcy w wezwaniu Starosty z dnia 13 lutego 2012r., które stanowiło niemożliwy do rozpatrzenia w drodze postępowania administracyjnego, nieodzwierciedlający faktycznych intencji wnioskodawcy. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Starosty z dnia [...]., zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie został upoważniony przez W.G. do określenia jego faktycznej intencji, co do przedmiotu wniosku w sprawie niniejszej. Pełnomocnik wniósł o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...]o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Mając na uwadze podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należy ocenić prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia formalnego odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., Przepis ten pozwala na rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. II SA/Ol 983/11, Lex nr 1094438). Na wstępie należy podnieść, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 października 2011r. sygn. akt II SA/Ke 478/11 została oddalona skarga W.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 czerwca 2011r., którą organ ten uchylił decyzję Starosty o odmowie wprowadzenia żądanych zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu O., zgodnie z żądaniami zawartymi we wnioskach W.G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyroku tym Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że koniecznym jest ustalenie rzeczywistej treści żądań skarżącego w zakresie ewidencji gruntów i budynków. Wykonując powyższe zalecenie Starosta przeanalizował wszystkie złożone przez skarżącego dokumenty, które mogłyby zawierać jego żądania (pisma z dnia 23.07.2004r., 05.06.2006r., 08.01.2008r., 08.04.2010r., 08.09.2010r., 14.02.2011r., 15.12.2011r., 03.01.2012r.), a następnie usystematyzował je i przesłał skarżącemu do zaakceptowania. I tak w niniejszej sprawie organ uznał, że skarżący domaga się "wykonania wykazu zmian gruntowych działek 1/3, 1/4 ujawnionych w księdze wieczystej nr 1378 z aktualną ewidencją gruntów". W.G. w piśmie z dnia 16 lutego 2012r. stwierdził, że zdanie to powinno brzmieć: "Wykonanie wykazu zmian gruntowych działek 1/3, 1/4, 1/5 ujawnionych w księdze wieczystej nr 1378 z prawidłową ewidencją gruntów (...) i na podstawie aktu notarialnego [...].". Nie może zatem budzić wątpliwości żądanie skarżącego, tym bardziej, że ani w toku postępowania odwoławczego, ani na etapie postępowania przed sądem administracyjnym skarżący nie podał swojej "rzeczywistej treści żądania". Odnosząc się do treści tak sformułowanego żądania przez W.G. , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że wykonywanie wykazu zmian gruntowych, to czynność materialno- techniczna, wchodząca w zakres prac geodezyjnych. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Starosta, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, ani inną jednostką organizacyjną utworzoną zgodnie z przepisami prawa, której przedmiot działania obejmuje prowadzenie prac geodezyjnych i kartograficznych. Wykonywanie czynności polegających na sporządzeniu wykazu zmian gruntowych nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podzielił stanowisko organu, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i uznał, że w określonym przez skarżącego zakresie żądania, brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na treści art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust.1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U.2013.461).