II SA/Ke 541/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Gminy Dwikozy z dnia 24 marca 2017 r. nr XXV/143/2017 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt stwierdza nieważność uchwały w całości. W dniu 24 marca 2017 r. Rada Gminy w Dwikozach, wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zmianami) oraz art. 11 ust. 1 oraz art.11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zmianami), dalej ustawy, podjęła uchwałę Nr XXV/143/17 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Dwikozy. W uchwalonym programie, stanowiącym załącznik do uchwały, między innymi wskazano: w § 7, że odłowione zwierzę zostanie wydane osobie, która udowodni swoje prawo własności do zwierzęcia, po warunkiem pokrycia poniesionych przez Gminę kosztów związanych z odłowieniem, opieką weterynaryjną, przewiezieniem i umieszczeniem zwierzęcia w schronisku, w § 12 ust. 2 pkt 3, że właściciel zwierzęcia, w celu wykonania zabiegu uśpienia ślepego miotu składa oświadczenie, że podda sukę/kota zabiegowi sterylizacji, a także wyraża zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych dla potrzeb wynikających z realizacji programu, w § 15, że gmina może prowadzić we współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi instytucjami, działania edukacyjne m.in. w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji zwierząt oraz adopcji zwierząt bezdomnych. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, Prokurator Rejonowy w Sandomierzu zarzucił naruszenie: - art. 11 a ust. 2, 3 i 5 ustawy, poprzez zawarcie w § 15 Rozdziału 9 załącznika do uchwały postanowień przekraczających granice upoważnienia ustawowego i wprowadzenie zasad edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami, - art. 11 a ust. 2, 3 i 5 ustawy, poprzez zawarcie w § 7 Rozdziału 2 załącznika do uchwały postanowień przekraczających granice upoważnienia ustawowego i wprowadzenie obwarowania związanego z odłowieniem zwierząt posiadających właścicieli, poprzez nałożenie na tychże właścicieli obowiązku uregulowania poniesionych kosztów odłowienia zwierzęcia, transportu, przechowywania i ewentualnego leczenia, - art. 11 a ust. 2, 3 i 5 ustawy, poprzez zawarcie w § 12 pkt 2 ust. 3 Rozdziału 6 (faktycznie chodzi o § 12 ust. 2 pkt 3) załącznika do uchwały postanowień przekraczających granice upoważnienia ustawowego i wprowadzenie obwarowania związanego z usypianiem ślepych miotów, które posiadają właścicieli, poprzez nałożenie na nich obowiązku poddania psa lub kota zabiegowi sterylizacji oraz wprowadzenie zapisu co do wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych, - art. 11 a ust. 2 pkt 4 ustawy, poprzez niewskazanie w § 10 Rozdziału 4 załącznika do uchwały konkretnego lekarza weterynarii mającego dokonać sterylizacji czy kastracji zwierząt bezdomnych, - art. 11 a ust. 2 pkt 6 ustawy, poprzez niewskazanie w § 12 Rozdziału 6 załącznika do uchwały konkretnego lekarza weterynarii mającego dokonywać usypiania ślepych miotów. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że zaskarżona uchwała nie wypełnia zakresu spraw przekazanego do uregulowania przez ustawodawcę w art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, co ma istotny wpływ na ocenę zgodności tego programu z prawem. I tak Rada nie wypełniła obowiązku określonego w art. 11 a ust. 2 pkt 4 i 6 tej ustawy, gdyż nie wskazała adresu konkretnego podmiotu mającego dokonywać sterylizacji/ kastracji bezdomnych zwierząt oraz konkretnego lekarza weterynarii mającego dokonywać usypiania ślepych miotów. W ocenie skarżącego ustalenia zawarte w § 10 Rozdziału 4 oraz w § 12 Rozdziału 6 załącznika do uchwały nie wypełniają upoważnienia określonego w art. 11 a ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy. Wnoszący skargę dodał, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11 a ust. 2 i 5 ustawy. Rada gminy zobowiązana jest do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, wyczerpujący i bardzo konkretny. Zgodnie z orzecznictwem, niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności uchwały w całości. Zdaniem skarżącego równie krytycznie należy odnieść się do § 7 Rozdziału 2 załącznika do uchwały. Zapis zawarty w tym paragrafie został bowiem zamieszczony w uchwale nie tylko bez podstawy prawnej, czyli z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, ale wręcz wbrew brzmieniu art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że koszty realizacji programu ponosi gmina. W ustawie tej w żaden sposób nie uregulowano możliwości przerzucenia kosztów na właściciela, czy też ich zwrotu w trybie administracyjnym. Wprawdzie w ustawie jest zapis w art. 10 ust. 3 zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, jednakże z jego treści nie wynika możliwość obciążania właściciela odłowionego zwierzęcia poniesionymi kosztami. Z kolei, co do wprowadzenia zapisów w przedmiocie edukacji mieszkańców, strona skarżąca podzieliła stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Go 389/14, gdzie stwierdzono, że " ujęcie w Programie postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie (lub fakultatywnie) regulować. Wobec tego Rada Gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień". W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy w Dwikozach wniósł o jej oddalenie w części. W uzasadnieniu wskazał, że gmina nie jest związana sztywnymi ramami w realizacji swoich zadań własnych (z wyjątkiem określonym w ustawach - przykładowo w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt). Dlatego też nie wydaje się słuszny zarzut, że gmina wyszła poza upoważnienie ustawowe poprzez zawarcie w § 15 Programu zapisu o wprowadzeniu działań edukacyjnych w zakresie, w którym ustawa o ochronie zwierząt nakłada na gminę określone obowiązki, a wręcz przeciwnie, w tym zakresie gmina w rozsądny sposób doprecyzowała swoje obowiązki. Organ dodał, że przepis ten nie nałożył na mieszkańców gminy żadnych obowiązków, obowiązki te nałożone zostały jedynie na Wójta Gminy jako odpowiedzialnego za wykonywanie zaskarżonej uchwały. Ustosunkowując się do zarzutów niewskazania konkretnego lekarza weterynarii z adresem, mającego dokonywać czynności, o których mowa w § 10 i 12 Programu, organ uznał, że art. 11 a ust. 2 pkt. 4 i 6 ustawy o ochronie zwierząt nie nakłada na gminę takiego obowiązku. W ocenie organu ujęcie takich danych byłoby naruszeniem tych przepisów poprzez przekroczenie uprawnień, a także naruszeniem przepisów o ochronie informacji niejawnych. Niezależnie od powyższego organ podkreślił, że obowiązki wskazane w art. 11a ust. 2 pkt. 4 i 6 ustawy należą do zadań organów wykonawczych gminy - to wójt ma zawrzeć określone umowy, a urzędnicy realizujący zadania z zakresu ochrony zwierząt mają znać warunki umów i adresy wykonawców (weterynarza, rakarza, etc.). Zadania określone w ustawie dotyczą zwierząt bezdomnych, zwierząt w schroniskach - a więc nie ma obowiązku informowania o tych faktach obywateli. Wymienione w umowach podmioty mają realizować zadania nakazane przez zleceniodawcę tj. gminę. Kończąc organ podniósł, że zawarł dwie umowy z lekarzami weterynarii w zakresie realizacji zadań objętych zarzutem skargi prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są uzasadnione. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego (m.in. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13, dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). W niniejszej sprawie, jako podstawę prawną jej uchwalenia wskazano przepisy art. 11 ust. 1 i 11a ustawy o ochronie zwierząt, dalej przywoływanej jako ustawa. Zgodnie z jej art. 11 1. Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. 2. Minister właściwy do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt. 3. Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. 4. Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego. Z kolei w myśl art. 11a. 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. 10 Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Jak wynika z zacytowanych wyżej przepisów, brak jest delegacji ustawowej, upoważniającej gminę do zamieszczenia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zastrzeżenia, że wydanie odłowionego zwierzęcia jego właścicielowi uzależniony będzie od pokrycia przez niego poniesionych przez gminę kosztów związanych z odłowieniem, opieką weterynaryjną, przewiezieniem i umieszczeniem w schronisku. Co więcej, jak wynika z regulacji zawartej w zacytowanym wyżej art. 11a ust. 5 ustawy, koszty realizacji programu ponosi gmina. Tak więc tego typu regulacja, jaka została zamieszczona w § 7 zaskarżonego regulaminu nie tylko wykracza poza ustawowe upoważnienie, ale także jest sprzeczna z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Zasadnie również skarżący zarzuca, że ponad ustawowe upoważnienie, w § 12 ust. 2 pkt 3 programu Rada Gminy w Dwikozach uwarunkowała dokonanie zabiegu uśpienia ślepego miotu od złożenia przez właściciela oświadczenia, że podda on zwierzę zabiegowi sterylizacji oraz wyrazi zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych. Zauważyć należy, że w powyższym zakresie organ uznał zasadność skargi, podejmując w dniu 1 września 2017 r. uchwałę nr XXIX/166/2017 w sprawie zmiany uchwały z 24 marca 2017 r. Nr XXV/143/2017 polegającej na skreśleniu § 7 oraz § 12 ust. 2 pkt 3. Za uzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia § 11a ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy, polegający na niewskazaniu w zaskarżonej uchwale konkretnego podmiotu i miejsca, w którym zgodnie z programem maja być wykonywane zabiegi kastracji /sterylizacji oraz usypiania ślepych miotów. Uzasadniając taką ocenę na wstępie zauważyć należy, że skład orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym zamieszczenie w programie zapobiegania bezdomności zwierząt, będącym aktem prawa miejscowego, postanowień indywidualno - konkretnych ma podstawę w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Brak takich postanowień stanowi niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Uchwalenie przez radę gminy obligatoryjnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami zawierającego ustawowo określone elementy, w żaden sposób nie narusza kompetencji organu wykonawczego (por. przykładowo przywołany już wyżej wyrok NSA sygn. II OSK 37/13). Zgodnie z art. 11a ustawy program jest uchwalany corocznie, co oznacza, że powinien on mieć skonkretyzowaną treść, dostosowaną do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, nie zaś składać się z ogólnych norm, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. To już z programu powinno wynikać, w jaki dokładnie sposób gmina ma zamiar realizować nałożone na nią ustawą obowiązki. Skoro więc w art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy wskazano, że program powinien obejmować obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt oraz usypianie ślepych miotów, nie jest wystarczające wskazanie, że Gmina zawiera umowę z zakładem leczniczym dla zwierząt na dokonanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt oraz na opiekę nad nimi (taki zapis znalazł się w § 10 ust. 2 pkt 1 programu), czy też, że zabieg uśpienia na zasadach określonych w pkt 1 przeprowadza wyłącznie lekarz weterynarii, z którym Gmina zawarła umowę na świadczenie usług usypiania ślepych miotów psów i kotów (§ 12 ust. 2 pkt 2 programu). Już bowiem z samego programu powinno wynikać, który konkretnie zakład leczniczy będzie przeprowadzał te zabiegi w ramach ciążącego na Gminie obowiązku ich zapewnienia. Nie można zgodzić się z organem, że zamieszczenie w programie wskazania konkretnego zakładu (lekarza weterynarii) naruszałoby przepisy o ochronie informacji niejawnych. Uchwalany przez gminy program na podstawie art. 11a ustawy nie zawiera żadnych informacji niejawnych; przeciwnie, program ma stanowić źródło informacji dla mieszkańców gminy, organizacji zajmujących się ochroną zwierząt, na temat między innymi tego, w jaki sposób, a więc za czyim pośrednictwem gmina realizuje ciążący na niej z mocy ustawy obowiązek opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, polegający na przeprowadzaniu sterylizacji zwierząt oraz usypianiu ślepych miotów. Ponieważ usypianie ślepych miotów nie dotyczy tylko bezpańskich zwierząt, nie sposób zgodzić się z organem, że tylko urzędnicy realizujący zadania z zakresu ochrony zwierząt mają znać warunki umów i adresy wykonawców, i że skoro zadania określone w programie dotyczą zwierząt bezdomnych, nie ma obowiązku informowania o tych faktach obywateli. Ponadto stowarzyszenia, których statutowym zadaniem jest ochrona zwierząt, niewątpliwie są zainteresowane sposobem realizacji obowiązków nałożonych ustawą na gminy, stąd też program powinien również wskazywać konkretny zakład zajmujący się na zlecenie gminy sterylizacją i kastracją zwierząt. Dlatego też, chociaż z literalnego brzmienia art. 11a ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy nie wynika, że uchwalany na podstawie art. 11a ustawy program powinien wskazywać konkretne zakłady lecznicze, w których mają być dokonywane zabiegi sterylizacji i uśpienia ślepych miotów, to taki wymóg wynika z wykładni celowościowej art. 11a. ustawy. Program bowiem powinien konkretnie wskazywać, w jaki sposób gmina zamierza w ciągu najbliższego roku realizować nałożone na nią ustawą zadania. Za nieuzasadniony natomiast uznać należy zarzut wyjścia poza ustawowe upoważnienie w § 15 programu. Zaskarżona uchwała została podjęta 24 marca 2017 r. W tej dacie obowiązywał art. 11a ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r., poz. 2102), która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r. Zawarte w § 11a ust. 2 ustawy sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że aktualnie w tym ustępie nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które może regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, ale że jest to katalog otwarty. Co więcej, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:, co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych" (Lex. VIII.897, Zmiana ustawy o ochronie zwierząt – uzasadnienie projektu). W ocenie Sądu tego typu regulacja jaka znalazła się w § 15 załącznika do zaskarżonej uchwały mieści się w katalogu elementów, jakie może zawierać program, stosownie do art. 11a ust. 2 ustawy, w związku z czym brak jest podstaw do uznania, że w tej części Rada Gminy w Dwikozach przekroczyła wynikające z tego przepisu upoważnienie do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności. Ponieważ jednak uchwała nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, jakie powinien zawierać program, należało stwierdzić jej nieważność w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.