II SA/Ke 543/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku- Zdroju na uchwałę Rady Gminy Solec -Zdrój z dnia 30 marca 2017 r. nr XXIX/158/2017 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt I. stwierdza nieważność § 2 pkt 1 oraz § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. Uchwałą nr XXIX/158/2017 z dnia 30 marca 2017r. Rada Gminy Solec-Zdrój przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Solec-Zdrój w 2017 roku" w brzmieniu określonym w załączniku (§ 1). W podstawie prawnej organ powołał art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013r. poz. 856 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W załączniku do uchwały postanowiono, że : - § 2 – zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu gminy Solec-Zdrój polega na: odławianiu bezdomnych zwierząt przez podmiot świadczący usługi w tym zakresie na podstawie zawartej umowy, a w sytuacjach niecierpiących zwłoki w tym zwłaszcza zagrożenia bezpieczeństwa odławianiu bezdomnych zwierząt przez przeszkolonych w zakresie postępowania ze zwierzętami pod względem ich dobrostanu pracowników Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy w Solcu-Zdroju wyposażonych w odpowiedni do chwytania i transportu sprzęt tj. chwytak, klatkę, kaganiec, obrożę, smycz, rękawice ochronne oraz samochód (pkt 1), zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla bezdomnych zwierząt mieszczącego się w [...] w celu zapewnienia bezterminowej opieki niezwłocznie od momentu wyłapania, na podstawie umowy zawartej z [...] (pkt 2); - § 11.1 - edukacja w zakresie ochrony zwierząt w tym opieki nad bezdomnymi zwierzętami, humanitarnego traktowania oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizowana będzie poprzez: a) włączenie nauczycieli w szkołach i przedszkolach z terenu gminy do działań edukacyjnych mających na celu podniesienia świadomości dzieci i młodzieży w zakresie kształtowania prawidłowych postaw i zachowania człowieka w stosunku do zwierząt, b) organizowanie we współpracy ze szkołami akcji i konkursów dla dzieci i młodzieży z terenu Gminy na temat humanitarnego traktowania zwierząt, zapobiegania ich bezdomności, ograniczania liczby bezdomnych zwierząt oraz adopcji zwierząt; - § 12 - środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone zostały w budżecie Gminy Solec-Zdrój na rok 2017 w wysokości 23 500 zł. Środki te wydatkowane będą m.in. na usługi zgodnie z podpisanymi umowami w tym usługi weterynaryjne, odławianie bezdomnych zwierząt i zapewnianie im miejsca w schronisku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju, zarzucając zaskarżonej uchwale obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 11a ust. 2 pkt 3, art. 11a ust. 5, art. 11a ust. 2 ustawy poprzez: a) niewskazanie w § 2 pkt 1 podmiotu odpowiedzialnego za odławianie zwierząt, nieokreślenie dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do momentu przewiezienia ich do schroniska oraz niewskazanie osoby odpowiedzialnej za te zadania, b) niewskazanie w § 12 jakie środki finansowe będą przeznaczone na konkretne cele związane z jej wykonaniem, w określonym trybie postępowania przy ich wydatkowaniu; c) zawarcie w uchwale zapisu w § 11.1 pkt a i b wykraczającego poza uprawnienie ustawowe w zakresie edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt. W uzasadnieniu autor skargi powołał się na art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., podkreślając że zakwestionowana uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a ustawy. W akcie tym nie wskazano w § 2 pkt 1 podmiotu odpowiedzialnego za odławianie zwierząt, ograniczając się tylko do stwierdzenia, że jest to podmiot świadczący usługi w tym zakresie na podstawie zawartej umowy. Dodano, co prawda, zapis traktujący o tym, że w sytuacjach niecierpiących zwłoki, w tym zwłaszcza zagrożenia bezpieczeństwa, odławianie bezdomnych zwierząt będzie dokonywane przez przeszkolonych w zakresie postępowania ze zwierzętami pracowników Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy w Solcu-Zdroju, jednakże nie wskazano osoby odpowiedzialnej za wykonanie tych zadań i nie określono dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do momentu przewiezienia ich do schroniska. W § 12 ww. uchwały nie określono ponadto jakie środki finansowe będą przeznaczone na konkretne cele związane z jej wykonaniem w określonym trybie postępowania przy ich wydatkowaniu. W § 12 zostało jedynie zawarte stwierdzenie, że na realizację zadań wynikających z programu zabezpieczone zostały środki finansowe w kwocie 23.500 zł brutto. Tymczasem zapis taki jest zbyt ogólnikowy i niewystarczający w sytuacji, gdy zadań związanych z realizacją przedmiotowej uchwały jest dużo i są one wykonywane przez różne podmioty. Z kolei w § 11.1 pkt a i b zawarto zapis wykraczający poza uprawnienie ustawowe w zakresie edukacji mieszkańców w przedmiocie ochrony zwierząt, gdyż ustawa nie upoważnia organów gminy do przeprowadzania przewidzianych w uchwale szkoleń. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały w zakresie obejmującym § 2 pkt 1, § 12 i § 11.1 pkt a i b. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Solec-Zdrój uznała ją za bezzasadną, wskazując że regulacja § 2 pkt 1 załącznika do uchwały stanowi, iż odławiania bezdomnych zwierząt dokonuje podmiot na podstawie zawartej z Gminą umowy. Podmiot ten został szczegółowo opisany w przepisie § 2 pkt 2 załącznika, w którym przewidziano, że zapewnia on bezterminową opiekę bezdomnym zwierzętom niezwłocznie od momentu wyłapania. Jedynie w sytuacjach niecierpiących zwłoki, w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa, odławiania mogą dokonywać przeszkoleni pracownicy Referatu Gospodarki Komunalnej. Mimo, że pracownicy ci nie są wpisani do uchwały z imienia i nazwiska, to są to osoby jednoznacznie określone, a zaświadczenie o ich przeszkoleniu w podstawowym zakresie czynności związanych z wyłapywaniem bezpańskich zwierząt znajduje się w ich aktach osobowych. Z kolei stosownie do regulacji § 2 pkt 2 załącznika do uchwały każde bezpańskie zwierzę przekazywane jest niezwłocznie od momentu wyłapania do schroniska. W tym zakresie, zdaniem organu, brak podstaw by stwierdzić naruszenie art. 11a ust. 2 ustawy. Co się zaś tyczy treści § 12 uchwały, to przedmiotowa regulacja jednoznacznie określa środki finansowe przeznaczone na realizację Programu (23 500 zł) i wskazuje sposób ich wydatkowania – na usługi zgodnie z podpisanymi umowami, w tym usługi weterynaryjne, odławianie bezdomnych zwierząt i zapewnianie im miejsca w schronisku. Tym samym przepisy te wypełniają wymogi stawiane przez art. 11a ust. 5 ustawy. Końcowo organ wyjaśnił, że nowelizacja ustawy z dnia 15 listopada 2016r. sprawiła, iż katalog zadań określony art. 11a ust. 2 przestał być katalogiem zamkniętym. Tym samym obecnie Gmina, realizując zadania w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt, może prowadzić również działania edukacyjne w tym zakresie, a nawet, uwzględniając zapisy art. 1 ust. 3 i art. 11 ust. 1 ustawy, podejmowanie działań edukacyjnych wydaje się być wręcz wskazane. W żadnym zatem przypadku nie może być mowy o przekroczeniu uprawnień ustawowych Gminy w przypadku edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt. Na rozprawie w dniu 4 października 2017r. Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju podtrzymał stanowisko prezentowane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego (m.in. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13, dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie, jako podstawę prawną jej uchwalenia wskazano przepis art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z jej art. 11 1. Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. 2. Minister właściwy do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt. 3. Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. 4. Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego. Z kolei w myśl art. 11a. 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. 10 Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy, polegający na niewskazaniu w § 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego podmiotu odpowiedzialnego za odławianie zwierząt. Rada Gminy Solec-Zdrój ograniczyła się tylko do stwierdzenia, że jest to podmiot świadczący usługi w tym zakresie na podstawie zawartej umowy. Dodano, co prawda, zapis traktujący o tym, że w sytuacjach niecierpiących zwłoki, w tym zwłaszcza zagrożenia bezpieczeństwa, odławianie bezdomnych zwierząt będzie dokonywane przez przeszkolonych w zakresie postępowania ze zwierzętami pracowników Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy w Solcu-Zdroju, jednakże nie wskazano osoby odpowiedzialnej za wykonanie tych zadań i nie określono dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do momentu przewiezienia ich do schroniska. Uzasadniając taką ocenę na wstępie zauważyć należy, że skład orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym zamieszczenie w programie zapobiegania bezdomności zwierząt, będącym aktem prawa miejscowego, postanowień indywidualno - konkretnych ma podstawę w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Brak takich postanowień stanowi niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Uchwalenie przez radę gminy obligatoryjnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami zawierającego ustawowo określone elementy, w żaden sposób nie narusza kompetencji organu wykonawczego (por. wyrok NSA sygn. II OSK 37/13). Zgodnie z art. 11a ustawy program jest uchwalany corocznie, co oznacza, że powinien on mieć skonkretyzowaną treść, dostosowaną do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, nie zaś składać się z ogólnych norm, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. To już z programu powinno wynikać, w jaki dokładnie sposób gmina ma zamiar realizować nałożone na nią ustawą obowiązki. Skoro więc w art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy wskazano, że program powinien obejmować odławianie bezdomnych zwierząt, nie jest wystarczające wskazanie, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu gminy Solec-Zdrój polega na: odławianiu bezdomnych zwierząt przez podmiot świadczący usługi w tym zakresie na podstawie zawartej umowy, a w sytuacjach niecierpiących zwłoki w tym zwłaszcza zagrożenia bezpieczeństwa odławianiu bezdomnych zwierząt przez przeszkolonych w zakresie postępowania ze zwierzętami pod względem ich dobrostanu pracowników Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy w Solcu-Zdroju wyposażonych w odpowiedni do chwytania i transportu sprzęt tj. chwytak, klatkę, kaganiec, obrożę, smycz, rękawice ochronne oraz samochód. Już bowiem z samego programu powinno wynikać, który konkretnie podmiot odławia bezdomne zwierzęta. Zauważyć należy, że uchwalany przez gminy program na podstawie art. 11a ustawy ma stanowić źródło informacji dla mieszkańców gminy, organizacji zajmujących się ochroną zwierząt, na temat między innymi tego, w jaki sposób, a więc za czyim pośrednictwem gmina realizuje ciążący na niej z mocy ustawy obowiązek opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, polegający na odławianiu bezdomnych. Dlatego też, chociaż z literalnego brzmienia art. 11a ust. 2 ustawy nie wynika, że uchwalany na podstawie art. 11a ustawy program powinien wskazywać konkretne podmioty odławiające bezdomne zwierzęta, to taki wymóg wynika z wykładni celowościowej art. 11a ustawy. Program bowiem powinien konkretnie wskazywać, w jaki sposób gmina zamierza w ciągu najbliższego roku realizować nałożone na nią ustawą zadania. Zasadny jest również zarzut niewskazania w zaskarżonej uchwale (§ 12 załącznika do uchwały) jakie środki finansowe będą przeznaczone na konkretne cele związane z jej wykonaniem, w określonym trybie postępowania przy ich wydatkowaniu. Zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy, program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Jest to jeden z niezbędnych elementów programu. Zasadnie zatem Prokurator zarzuca, że zaskarżona uchwała nie wypełnia delegacji ustawowej w tym zakresie. W Programie, w aspekcie wykonania upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 5 ustawy, Rada Gminy Solec-Zdrój ograniczyła się wyłącznie do wskazania w załączniku do tego Programu w § 12 - środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone zostały w budżecie Gminy Solec-Zdrój na rok 2017 w wysokości 23 500 zł; środki te wydatkowane będą m.in. na usługi zgodnie z podpisanymi umowami w tym usługi weterynaryjne, odławianie bezdomnych zwierząt i zapewnianie im miejsca w schronisku. W § 12 Programu jedynie określono niektóre zadania, które będą z tej kwoty realizowane, co nie czyni zadość wymogowi wskazania sposobu wydatkowania środków. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że problem zgodnej z prawem realizacji upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy wymaga wskazania w Programie zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania "sposobu ich wydatkowania". Przez "sposób wydatkowania" środków rozumieć bowiem należy nie tylko określenie, na co środki takie zostaną wydane, ale także wskazanie sposobu działania w zakresie ich rozdysponowania. W zaskarżonej uchwale zostało to pominięte. To oznacza, że uchwalając Program Rada Gminy Solec-Zdrój nie zrealizowała w pełni upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy. Mając na uwadze powyższe, należało stwierdzić nieważność § 2 pkt 1 oraz § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Natomiast w pozostałej części skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została podjęta 30 marca 2017r. W tej dacie obowiązywał art. 11a ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r., poz. 2102), która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r. Zawarte w art. 11a ust. 2 ustawy sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że aktualnie w tym ustępie nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które może regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, ale że jest to katalog otwarty. Co więcej, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:, co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych" (Lex. VIII.897, Zmiana ustawy o ochronie zwierząt – uzasadnienie projektu). W ocenie Sądu tego typu regulacja jaka znalazła się w § 11. 1 pkt a i b załącznika do zaskarżonej uchwały mieści się w katalogu elementów, jakie może zawierać program, stosownie do art. 11a ust. 2 ustawy, w związku z czym brak jest podstaw do uznania, że w tej części Rada Gminy Solec-Zdrój przekroczyła wynikające z tego przepisu upoważnienie do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności. Dlatego też w pozostałej części skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.