II SA/Ke 546/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz -Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2008r. sprawy ze skarg W. S., M. G., E. Ś., A. M. i M. Z., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej I. oddala skargi; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata A. M. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II S.A./Ke 546/07 1 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy własną decyzję z dnia odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...], orzekającej o przekazaniu we władanie Spółki "A" w S., z przeznaczeniem na powiększenie istniejącego zakładu, nieruchomości położonej w miejscowości S., oznaczonej jako działka numer [...] o pow. 815 m2 zapisanej w rejestrze gruntów wsi S., obręb S. jako grunty Gminnej Rady Narodowej w S. - grunt gromadzki. W uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji SKO wyjaśniło, że W. S., H. O., M. G., K. L., E. M., D. Ś., E. Ś., J. Ł., A. M., C. Z., H. P., C. P., J. K., M. Z., A. P., S. Ś., J. K., S. B., Z. M., I. B., W. K., K. F., K. B., T. W., A. J., H. K., G. J., B. P., K. P. i M. S., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...], orzekającej, w rozpatrzeniu wniosku Spółki "A" w S. o przekazaniu, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr 1/69 poz. 1 ze zm.), we władanie Spółki "A" w S., z przeznaczeniem na powiększenie istniejącego zakładu, nieruchomości położonej w S., oznaczonej numerem [...] o pow. 815 m2. Na uzasadnienie wniosku w/w zarzucili, że wskazana decyzja Naczelnika Gminy rażąco narusza powołane w niej przepisy prawa, ponieważ przepisy te nie mogły stanowić podstawy przekazania spornych gruntów z zasobów Państwowego Funduszu Ziemi dla KFM Zakład Nr 3 w S., gdyż do PFZ włączane były grunty o nieregulowanych stanach prawnych i za takie uznawał je Naczelnik Gminy. Ponadto nie były to grunty będące własnością państwową lub własnością jednostek gospodarki uspołecznionej położonych na obszarze gromad. Poza tym, ponieważ przedmiotowe grunty były włączone do PFZ, to zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogły stanowić przedmiotu użytkowania wieczystego. W celu oceny tego wniosku pod względem formalnym, SKO zwróciło się do wnioskodawców o przedłożenie dowodów potwierdzających, że ze względu na swój interes prawny legitymują się uprawnieniami stron w tym postępowaniu. Ponieważ w odpowiedzi wnioskodawcy przedłożyli jedynie dowody potwierdzające, że w okresie przedwojennym korzystali z przedmiotowego gruntu, organ uznał, że nie wykazali żadnym dokumentami, aby mieli interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, przez co nie wykazali przymiotu strony w tym postępowaniu. Kolegium powołało się też na wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 r. oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 września 2005 r., a w szczególności na stwierdzenie zawarte w wyroku WSA w Krakowie, że "pozostaje bezspornym, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość składająca się z działek nr [...] i [...] pozostawała w zarządzie KFM, a mieszkańcy wsi S. w tej dacie jak i później nieruchomością tą nie zarządzali, ani z niej nie korzystali oraz nie realizowali żadnych uprawnień określonych w art. 48 ust. 3 cytowanej ustawy". Kolegium zauważyło, że wyrok WSA wiąże go, a z wyroku tego wynika, że wnioskodawcy - mieszkańcy wsi S. nie mogą być uznani za strony postępowania, zwłaszcza, że żadna z tych osób nie wykazała się indywidualnym tytułem prawnym do gruntu. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO zauważyło, że art. 156-159 kpa regulują jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, tj. postępowanie o stwierdzenie nieważności. W postępowaniu tym nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że sam wniosek strony wszczyna postępowanie administracyjne, gdyż zgodnie z art. 157 § 3 kpa organ może odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy więc od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Podmiotowa niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności może wynikać ze złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przez osobę niebędącą stroną. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji będą zarówno strony postępowania, w którym wydano decyzję jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie za wnioskodawców zostały zasadnie potraktowane osoby fizyczne podpisane na wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie, gdyż za stronę nie można uznać mieszkańców wsi, a jedynie poszczególne osoby fizyczne do takiej społeczności wiejskiej należące. Organ powołał się tu na przepis art. 29 kpa oraz na rozważania zawarte w wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2003 r., IV SA 2841/01, Wspólnota 2004/9/59. Wnioskodawcy nie przedłożyli żadnych dokumentów, z których wynikałby ich interes do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy, ani też nie wskazali żadnych okoliczności, które świadczyłyby o istnieniu tego interesu. Wnioskodawcy powołali się jedynie na kopię wykazu hipotecznego Hip. Nr [...]z którego wynika, że mieszkańcom wsi S. w 1832 r. nadano 779 mórg i 98 prętów ziemi. Dokument ten w ocenie Kolegium nie może być dowodem istnienia po stronie wnioskodawców interesu prawnego, ponieważ obrazuje stan prawny sprzed daty decyzji wydanej przez Naczelnika Gminy. SKO zauważyło też, że nie badało w sprawie prawidłowości decyzji Naczelnika, lecz tylko przymiot strony osób wnoszących o stwierdzenie nieważności. W skardze z dnia 27 sierpnia 2007 r. W. S., H. O., M. G., K. L., E. M., D. Ś., E. Ś., J. Ł., A. M., C. Z., H. P., C. P., J. K., M. Z., A. P., S. Ś., J. K., S. B., Z. M., I. B., W. K., K. F., K. B., T. W., A. J., H. K., G. J., B. P., K. P. i M. S. oraz Towarzystwo Ziemi [...]wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie organowi nadzoru - SKO podjęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...]. Skarżący zarzucili, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ wniosek o jej wydanie dotyczył innej powierzchni działki, sentencja decyzji dotyczyła powierzchni 815 m2, zmiana sentencji decyzji zakwalifikowana jako oczywista pomyłka nastąpiła postanowieniem, przepisy powołane w podstawie prawnej decyzji nie mogły stanowić podstawy jej wydania. Ponadto skarżący zarzucili, że organ nadzoru pominął i nie odniósł się do wniosku organizacji społecznej "Towarzystwa Ziemi [...]" o wszczęcie i udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 3 grudnia 2007 r. skargi H. O., K. L., E. M., D. Ś., J. Ł., C. Z., H. P., C. P., J. K., A. P., S. Ś., J. K., S. B., Z. M., I. B., W. K., K. F., K. B., T. W., A. J., H. K., G. J., B. P., K. P. i M. S. zostały odrzucone z powodu nieuzupełnienia przez tych skarżących w zakreślonym terminie braku formalnego skargi polegającego na jej niepodpisaniu. Prawomocnym postanowieniem z dnia 6 marca 2008 r. również skarga stowarzyszenia "Towarzystwo Ziemi [...]" w S. została odrzucona, gdyż została wniesiona przez organizację społeczną która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. W efekcie przedmiotem rozpoznania były skargi W. S., M. G., A. M., E. Ś. i M. Z. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując takiej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Na wstępie należy zgodzić się z oceną zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do zakresu kontroli dokonywanej przez organ administracji na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności. Istotnie bowiem wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 kpa, tj. wszczęcia postępowania, gdyż zgodnie z treścią art. 157 § 3 kpa wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Przed wszczęciem postępowania (postępowanie wstępne) organ przeprowadza analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, która kończy się postanowieniem o wszczęciu postępowania, bądź też decyzją o odmowie wszczęcia (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r.,l SA 349/00, wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2003 r., I SA 2128/02, M. Jaśkowska(w.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., s 927). Stadium wstępne postępowania zmierza do ustalenia, czy jest ono w ogóle dopuszczalne. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 340). Do grupy przyczyn o charakterze podmiotowym należy m.in. brak zdolności prawnej czy też oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji" (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Na tym etapie postępowania organ nie rozważa zagadnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracyjny nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.), uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., organ może zdecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145). Z powyższych rozważań wynika, że rozstrzygnięcie sprawy zależało od wyjaśnienia, czy skarżący - osoby fizyczne miały legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony. Ponieważ przy tym nie było wątpliwe, że osoby te nie były stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...], orzekającej o przekazaniu we władanie Spółki "A" w S. przedmiotowej działki, pozostawało w sprawie do wyjaśnienia, czy skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji mogły dotyczyć ich interesu prawnego tj. czy w razie stwierdzenia nieważności mogli oni uzyskać jakieś prawa rzeczowe względem tej nieruchomości. Taka sytuacja mogła natomiast mieć miejsce tylko wtedy, gdyby przedmiotowa nieruchomość w przededniu wydania decyzji Naczelnika Gminy stanowiła własność, bądź współwłasność skarżących. Takiej okoliczności jednak skarżący, mimo stosownego wezwania dokonanego przez organ administracji - nie wykazali. Przedstawiony przez nich dowód - kopia wykazu hipotecznego Hip. Nr [...] z którego wynika, że mieszkańcom wsi S. w 1832 r. nadano 779 mórg i 98 prętów ziemi - w oczywisty sposób nie wskazuje na stan prawny tej nieruchomości w 1982 r., gdyż jej stan prawny w latach powojennych uległ zmianie. Nie mogło być w sprawie kwestionowane, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła tzw. mienie gromadzkie, a następnie mienie gminne, bo wynika to z wpisu w rejestrze gruntów wsi S., obręb S. oraz ostatecznej deklaratoryjnej decyzji Starosty z dnia [...] ustalającej na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28/82 poz. 169 ze zm.), że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów gminy Z., obręb S. m. in. numerami działek [...] oraz [...], stanowi mienie gminne. Zgodnie z powszechnie przyjmowanym i utrwalonym w literaturze oraz orzecznictwie sądów poglądem, na mocy regulacji powojennych, tj. ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz.U. Nr 3/54 poz. 191 ze zm.) i ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 26/75 poz. 139 ze zm.) mienie gromadzkie, (które w myśl art. 98 ust. 2 ostatnio przytoczonej ustawy przekształciło się w mienie gminne) - stało się własnością państwową (ogólnonarodową) - por. analizę przeprowadzoną w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 24 października 2001 r. III CKN 430/00, OSNC 9/2002 poz. 111 i powołane tam orzecznictwo. Ponieważ taki stan prawny przedmiotowej nieruchomości do daty wydania decyzji Naczelnika Gminy Zagnańsk z dnia 11 września 1982 r. nie uległ zmianie, a skarżący nie wykazali aby w tej dacie bądź później przysługiwały im do niej jakiekolwiek prawa, należy stwierdzić, że w sposób oczywisty nie mają oni legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Niezasadny był też zarzut skargi sprowadzający się do twierdzenia, że wobec rażących naruszeń prawa popełnionych przy wydawaniu decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...], SKO miało obowiązek podjęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy. Wszczęcie postępowania z urzędu następuje bowiem w drodze postanowienia niezaskarżalnego (M. Jaśkowska(w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., s 927). Jeśli organ takiego postępowania nie wszczyna, czyni to w formie zwykłego pisma. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy postanowienia dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru. Brak jest również środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu do podjęcia takich działań (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1998 r., II SA 408/97, Mon. Pod. 1999, nr 4, poz. 43). Podnoszona w skardze kwestia możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy na wniosek organizacji społecznej - Towarzystwa Ziemi [...] w S. nie mogła być przedmiotem badania w niniejszej sprawie, ponieważ skarga tej organizacji została prawomocnie odrzucona z powodu nie brania przez nią udziału w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm). Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na podstawie § 2 ust. 3 i § 18 ust.1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1348 ze zm.) oraz na podstawie art. 250 p.p.s.a.