II SA/Ke 552/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2011r. sprawy ze skargi E.R. i K.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia E. i K. R. oraz M. i R. S. na pismo Burmistrza Miasta J. z dnia [...] znak: [...] informujące o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że w piśmie z dnia 3.01.2011r. E. i K. R. oraz M. i R. S. wystąpili do Burmistrza Miasta J. o uznanie ich za strony postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek E. P. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania oraz rozbudowie i przebudowie budynku stodoły na budynek inwentarski (chlewnię), budowie zbiornika na gnojowicę oraz zbiorników na zboże na działce oznaczonej nr ewid. 184 w miejscowości P.. Pismem z dnia [...] organ I instancji poinformował wnioskodawców, że nie przysługuje im przymiot strony w w/w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – którego stronami są wyłącznie właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z granicami terenu objętego wnioskiem oraz właściciele działek znajdujących się w strefie oddziaływania inwestycji ustalonej na podstawie przepisów związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Podkreślił także, iż planowana inwestycja nie wpłynie na prawa i obowiązki właścicieli działek oznaczonych nr 186 i 187 i tym samym nie jest zasadnym dopuszczenie w/w osób do udziału w tym postępowaniu. W odpowiedzi na powyższą informację E. i K. R. oraz M. i R. S. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo, w którym zakwestionowali brak uznania ich za strony prowadzonego postępowania i wskazali na negatywne oddziaływanie chlewni w zakresie emisji uciążliwych zapachów oraz negatywnego wpływu na stan zdrowia osób przebywających w jej sąsiedztwie. Podkreślili także, iż organ winien był wydać decyzję administracyjną w przedmiocie nie uznania ich za stronę. Opisanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia E. i K. R. oraz M. i R. S. na pismo Burmistrza Miasta J. z dnia 15.02.2011r – na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że przepisy procedury administracyjnej zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego nie zawierają regulacji stanowiących podstawę do wydania postanowień (decyzji lub innych aktów) w zakresie odmowy uznania konkretnej osoby za stronę w zwykłym (jurysdykcyjnym) postępowaniu administracyjnym. Z tego też względu organ I instancji, rozpoznając wniosek z dnia 3.01.2011r., zobowiązany był udzielić wyłącznie pisemnej informacji – która nie jest postanowieniem, podlegającym zaskarżeniu w drodze zażalenia. Tym samym niedopuszczalność zażalenia w niniejszej sprawie wynika z braku przedmiotu zaskarżenia. Zdaniem Kolegium osobom wnoszącym zażalenie może przysługiwać w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji interes faktyczny, nie zaś interes prawny. Wskazano przy tym, że brak przyznania danej osobie statusu strony nie pozbawia jej możliwości wniesienia odwołania od decyzji kończącej postępowanie administracyjne, gdyż po wniesieniu takiego odwołania organ odwoławczy zweryfikuje zasadność pozbawienia danej osoby przymiotu strony. Ponadto w przypadku gdy dana osoba, pozbawiona statusu strony w postępowaniu administracyjnym, okoliczność tą kwestionuje, może złożyć wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją ostateczną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. i K. R. zarzucili postanowieniu Kolegium naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zdaniem skarżących obowiązkiem organu jest uznanie ich za stronę w toczącym się postępowaniu, gdyż są właścicielami nieruchomości znajdującej się w strefie oddziaływania inwestycji, a ich interes prawny wynika z naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7.10.1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997r. nr 132, poz. 877 ze zm.). Ponadto dalsze stosowanie przepisów k.p.a. bez uwzględnienia faktu, że przedmiotowa inwestycja powoduje niepowetowane szkody dla skarżących narusza również art. 6 i 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, co potwierdza orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 3.05.2011r. w sprawie A. przeciwko Polsce (skarga numer 6854/07). Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym orzeczono o niedopuszczalności zażalenia złożonego m. in. przez E. i K. R. na pismo Burmistrza Miasta J. z dnia [...] informujące skarżących, że nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania oraz rozbudowie i przebudowie budynku stodoły na budynek inwentarski (chlewnię), budowie zbiornika na gnojowicę oraz zbiorników na zboże, na działce oznaczonej nr ewid. 184 w miejscowości P. Przesłanką stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na w/w pismo było stwierdzenie przez Kolegium, że w sprawie niniejszej brak jest przedmiotu zaskarżenia. Przedstawioną przez Kolegium argumentację należy uznać za trafną, jako że obowiązujące przepisy procedury administracyjnej zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidują żadnych podstaw do wydawania postanowień, decyzji lub innych aktów w zakresie uznania danej osoby za stronę lub pozbawienia tego statusu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12.01.1999r., sygn. akt: III SA 4729/97, LEX nr 37176, wyrok WSA w Krakowie z 3.11.2009r. sygn. akt. II SA/Kr 1202/09 LEX nr 531603). W konsekwencji odpowiedź Burmistrza Miasta J. na wniosek skarżących o uznanie ich za strony postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy miała wyłącznie charakter pisemnej informacji i jako taka nie miała charakteru postanowienia, które mogło by być zaskarżalne w drodze zażalenia. To zaś oznacza, iż niedopuszczalne jest zażalenie na pismo informacyjne o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Należy podkreślić, iż organy administracji publicznej zobligowane są do działania na podstawie i w granicach prawa, a zatem Kolegium będąc związane określoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, nie mogło wydać rozstrzygnięcia o innej treści niż zaskarżone postanowienie. Wymaga także wskazania, iż wśród podstawowych przyczyn niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej, do jakich odwołuje się art. 134 k.p.a. – stanowiący podstawę prawną zaskarżonego postanowienia – judykatura oraz piśmiennictwo zgodnie wymieniają nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (por. Komentarz do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Grzegorz Łaszczyca. LEX - stan prawny na 1.08.2010r.). Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutów skarżących o naruszeniu art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy wskazać, że na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie bada prawidłowości ustalania stron w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem E. P.. Stanowiłoby to bowiem niedopuszczalne wkroczenie z oceną prawną w inną sprawę niż objęta skargą (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). U podstaw zaskarżonego postanowienia legło bowiem stwierdzenie braku przedmiotu zaskarżenia. Natomiast poczynione przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia rozważania co do charakteru interesu E. i K. R. w prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy miały charakter niejako poboczny i nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Badanie przymiotu strony u osób zgłaszających swój udział w postępowaniu administracyjnym możliwe jest bowiem dopiero w decyzji kończącej daną sprawę administracyjną. Końcowo należy wskazać, iż jeżeli dana osoba, która zostałaby pozbawiona statusu strony w postępowaniu administracyjnym tą okoliczność kwestionuje, może złożyć wniosek o wznowienie postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (jeżeli kwestionowana decyzja stanie się ostateczna). Natomiast strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji I instancji, może wnieść odwołanie od tej decyzji tylko zanim decyzja ta stanie się ostateczna, a więc w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. W takiej sytuacji organ odwoławczy będzie zobligowany do zweryfikowania zasadności pozbawienia danej osoby przymiotu strony. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.