II SA/Ke 552/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2012r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G.K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] Nr [...] w sprawie przyznania G. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Z akt sprawy wynika, że w dniu 13.05.2011r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek G. K. o przyznanie na rok 2011 jednolitej płatności obszarowej (JPO) do 6 działek rolnych głównych oznaczonych literami od A do F, położonych w obrębie P., gm. P., pow. z., o łącznej powierzchni 6,65 ha. Do przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich producent zgłosił powierzchnię 0,30 ha truskawek i 6,13 ha malin. W dniu 14.07.2011r. producent złożył umowę kontraktacyjną wieloletnią zawartą z firmą C. Sp. z o.o. z dnia 1.06.2011r. na skup truskawek z powierzchni 0,30 ha oraz umowę kontraktacyjną wieloletnią z tą samą firmą z dnia [...] wraz z aneksem nr 000002 na skup malin z powierzchni 5,63 ha. W umowie z dnia [...] nie wskazano numeru identyfikacyjnego gospodarstwa. W dniu 16.10.2011r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął aneks nr [...] do umowy z dnia [...], w którym uzupełniono powyższą umowę o wskazanie numeru identyfikacyjnego gospodarstwa producenta. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał G. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 w łącznej kwocie 3.932,23 zł z tytułu JPO i przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich oraz nakazał producentowi realizację działań mających na celu usunięcie niezgodności w zakresie spełnienia norm dobrej kultury rolnej w terminie do 15.05.2012r. Z tytułu przejściowych płatności do owoców miękkich organ uwzględnił powierzchnię truskawek (0,30 ha), nie uwzględnił natomiast powierzchni malin (6,13 ha) z uwagi na niezłożenie w terminie umowy kontraktacyjnej spełniającej warunek określony w art. 7 ust. 3b ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. zawierającej numer identyfikacyjny producenta. W odwołaniu G. K. podniósł, iż brak numeru identyfikacyjnego stanowił oczywistą omyłkę, którą uzupełniono w dniu 17.10.2011r. poprzez złożenie do umowy z dnia [...] aneksu nr [...] z dnia 29.09.2011r. Organ II instancji rozpatrując odwołanie podkreślił nałożony na producenta ubiegającego się o płatności obowiązek wskazania w umowie o przetwórstwo lub zobowiązaniu do realizacji dostawy numeru identyfikacyjnego gospodarstwa, wynikający z art. 7 ust. 3b cyt. wyżej ustawy o płatnościach z dnia 26 stycznia 2007r. W niniejszej sprawie termin na złożenie wymaganych dokumentów upłynął w dniu 1.08.2011r. Organ wyjaśnił, że powołany przepis nie dopuszcza jako uprawniających do płatności do owoców miękkich umów, które nie zawierają numeru identyfikacyjnego wnioskodawcy. Zdaniem organu brak tego numeru nie nosi cech błędu oczywistego, o którym mowa w art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, albowiem jest to wymóg określony przepisem szczegółowym i musi zostać spełniony, aby rolnik mógł nabyć wnioskowane uprawnienie. Termin określony w art. 7 ust. 3c cyt. ustawy ma charakter materialny i nie ulega przywróceniu. Zatem złożenie przez wnioskodawcę w dniu 17.10.2011r. aneksu nr [...] do umowy z dnia [...] nie ma wpływu na przyznanie płatności z tytułu owoców miękkich, z uwagi na podpisanie i złożenie tego dokumentu po dacie 1.08.2011r. W ocenie organu przyznanie G. K. przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich do wnioskowanej powierzchni uprawy malin stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Wnioskodawcy znane zaś były zasady przyznawania płatności, co potwierdził własnoręcznym podpisem pod oświadczeniem z dnia 13.05.2011r. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, tj. w szczególności poprzez zaniechanie wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku, a także poprzez bezzasadne przyjęcie, że złożony wniosek, uzupełniony następnie o numer identyfikacyjny po dniu 1.08.2011r. nie spełnia wymogów prawidłowego wniosku. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż pracownik Biura Powiatowego ARiMR przyjmując dokumenty załączone do wniosku w dniu 14.07.2011r. potwierdził, że złożył je G. K. posiadający numer identyfikacyjny [...]. Tym samym dla wnioskodawcy było jasne, że organ zna jego numer identyfikacyjny. Skarżący wyjaśnił, iż w latach poprzednich wielokrotnie korzystał z różnego rodzaju płatności zawsze posługując się swoim numerem identyfikacyjnym. Podniósł, że gdy tylko zauważył brak tego numeru na umowie kontraktacji z własnej inicjatywy złożył odpowiedni aneks usuwający powyższy brak. Organ bowiem nie poinformował strony, że jej wniosek jest niekompletny. W ocenie skarżącego orzekający w niniejszej sprawie organ administracji, który stoi na straży praworządności winien był podjąć stosowne działania mające wyjaśnić przyczynę pominięcia w umowie numeru identyfikacyjnego oraz wezwać wnioskodawcę do usunięcia tej oczywistej nieprawidłowości. Takich zaś działań organ nie podjął. Brak numeru identyfikacyjnego na jednej z dwóch umów przedłożonych organowi w tym samym dniu był bowiem oczywistą omyłką, nie zawinioną przez wnioskodawcę, umowa bowiem redagowana była przez C. Sp. z o.o. Przedmiotowy brak został zaś usunięty na cztery miesiące przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok NSA z dnia 3.12.2008r. (sygn. II GSK 466/08), wyroki WSA w Krakowie w sprawach I SA/Kr 836/10, I SA/Kr 614/10 oraz I SA/Kr 477/10, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 3.06.2011r. (sygn. II SA/Łd 399/11). Skarżący podkreślił, że w dacie wydawania decyzji organ dysponował kompletnymi dokumentami umożliwiającymi przyznanie wnioskodawcy płatności do malin. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miały lub mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które w rezultacie doprowadziło na naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a p.p.s.a.). Z treści skargi wynika, że jej autor kwestionuje zaskarżone rozstrzygnięcie wyłącznie w tej części, w której organ z tytułu płatności do owoców miękkich nie uwzględnił jego wniosku w zakresie powierzchni malin z uwagi na niezłożenie w terminie umowy kontraktacyjnej zawierającej numer identyfikacyjny producenta. W związku z powyższym rozważania Sądu w niniejszej sprawie zostaną ograniczone tylko do tej kwestii. Podstawę rozstrzygnięcia w określonym powyżej zakresie stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o płatnościach," w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 stycznia 2012r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 243). Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań w sprawach dotyczących m.in. płatności bezpośredniej (obejmującej przejściowe płatności z tytułu owoców miękkich, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 9 lit. b ustawy o płatnościach w brzmieniu dotychczasowym) wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W ust. 2 wskazano , że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Stosownie do treści art. 7 ust. 3a ustawy o płatnościach wnioskującemu o płatność do owoców miękkich przysługuje pomoc, o której mowa w art. 98 ust. 1-3 rozporządzenia nr 73/2009, zwana dalej "pomocą wspólnotową do owoców", oraz pomoc krajowa, o której mowa w art. 98 ust. 4 tego rozporządzenia, zwana dalej "pomocą krajową do owoców", do będącej w jego posiadaniu powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tymi płatnościami zgodnie z art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona w art. 5 ust. 1 akapit czwarty i ust. 3 rozporządzenia nr 1121/2009 (pkt.1); wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (pkt 2); przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (pkt 2a); został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (pkt 3); zostały spełnione warunki określone w tytule II rozdziału 8 rozporządzenia nr 1121/2009 (pkt 4). W myśl art. 7 ust. 3b cyt. ustawy umowa o przetwórstwo albo zobowiązanie do realizacji dostawy, o których mowa w art. 32 rozporządzenia nr 1121/2009, oprócz danych, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. a i b tego rozporządzenia, zawiera również numer identyfikacyjny, o którym mowa w ust. 3a pkt 3. Kopię umowy o przetwórstwo albo zobowiązania do realizacji dostawy, o których mowa w art. 32 rozporządzenia nr 1121/2009, wnioskujący o płatność do owoców miękkich składa do kierownika biura powiatowego Agencji w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności (ust. 3c). Z treści przytoczonej wyżej regulacji wynika, że jakkolwiek art. 3 ustawy o płatnościach, w postępowaniach dotyczących indywidualnych spraw, wyłącza stosowanie niektórych zasad ogólnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, to jednak nie zdejmuje z organu obowiązku stania na straży praworządności, tj. działania na podstawie przepisów prawa (art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach). Zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. obliguje organ do 1) działania na podstawie obowiązującej normy prawnej, 2) prawidłowego ustalenia znaczenia normy prawnej, 3) niewadliwie dokonanej subsumcji, 4) prawidłowego ustalenia następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego. (Komentarz B.Adamiak J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. 11, Warszawa 2011, art. 6 s.53). Analiza przepisu art. 7 ust. 3a, ust. 3b ustawy o płatnościach pozwala na stwierdzenie, że warunkiem otrzymania płatności do owoców miękkich jest m.in. przedłożenie umowy o przetwórstwo (albo zobowiązanie do realizacji dostawy), zawierającej numer identyfikacyjny nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Uwzględniając powyższe unormowania, skarżący niewątpliwie powinien dołączyć do wniosku o przyznanie płatności, w terminie do 31 lipca 2011r., umowę kontraktacyjną zawierającą numer identyfikacyjny producenta. Organ stwierdził, że brak numeru identyfikacyjnego na umowie kontraktacji z dnia [...] nie nosi cech błędu oczywistego, o którym mowa w art. 21 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, z kolei termin określony w art. 7 ust. 3c ustawy o płatnościach ma charakter materialny i nie ulega przywróceniu. Skarżący natomiast podnosił, iż to organ administracji, który stoi na straży praworządności, winien był podjąć stosowne działania mające wyjaśnić przyczynę braku numeru na umowie oraz wezwać wnioskodawcę do usunięcia tego oczywistego braku. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca zaznaczył, iż ubiega się m.in. o przyznanie płatności do owoców miękkich, tj. malin i truskawek, załączając odpowiednio dwie umowy kontraktacyjne, z których jedna dotycząca skupu malin nie zawierała numeru identyfikacyjnego producenta. Wprawdzie w tekście umowy przewidziano odpowiednie miejsce na wpisanie stosowanego numeru, jednakże jego brak w umowie nie jest jednak równoznaczny ze stwierdzeniem, że producent rolny nie posiada numeru identyfikacyjnego, nadanego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (art. 7 ust. 3 a pkt 3 ustawy o płatnościach). Tej okoliczności jak wynika z akt organ nie kwestionuje, jak również faktu, że rolnik w latach poprzednich korzystał z różnego typu dofinansowań i składał do ARiMR dokumenty zawierające stosowny numer identyfikacyjny. Zamieszczenie w umowie kontraktacyjnej numeru identyfikacyjnego producenta stanowi, jak już wyżej wskazano, jeden z wymogów koniecznych warunkujących otrzymanie płatności do owoców miękkich. Niewskazanie w umowie numeru identyfikacyjnego należy zatem w ocenie Sądu potraktować jako brak formalny w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., który może być uzupełniony po uprzednim wezwaniu przez organ. Stosowanie powyższego przepisu na gruncie ustawy o płatnościach nie zostało bowiem wyłączone. W tej sytuacji niepodjęcie przez organ działań zmierzających do uzupełnienia przedmiotowego braku formalnego doprowadziło do naruszenia zasady praworządności. Odmowa przyznania wnioskowanych płatności z tego tylko powodu, że w umowie kontraktacyjnej nie zamieszczono numeru identyfikacyjnego producenta, w sytuacji gdy organ nie kwestionuje okoliczności nadania numeru producentowi w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, i który również znany jest organowi, stanowiło niczym nieuzasadniony rygoryzm formalny nie dający się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). W rozpoznawanej sprawie organ był zobowiązany, w myśl zasady praworządności, do zbadania kompletności wniosku i zażądania uzupełnienia umowy kontraktacji o brakujący numer identyfikacyjny. Takich działań nie podjął, co budzi uzasadnione wątpliwości, zwłaszcza, że jak wynika z akt administracyjnych, wzywał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie w innym zakresie. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2008r., sygn. II GSK 466/08, wskazując, że tam gdzie pracownik organu jest w stanie przyjmując wniosek wychwycić narzucającą się już na pierwszy rzut oka rozbieżność intencji wnioskodawcy zawartą we wniosku, winien on poinformować o tym składającego wniosek. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W tych okolicznościach nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, że brak numeru identyfikacyjnego w treści umowy kontraktacyjnej z dnia [...] w dniu złożenia wniosku oraz uzupełnienie o ten numer umowy po dniu 1.08.2011r. należy uznać za niespełnienie przesłanek nabycia płatności z uwagi na niekompletny wniosek. Skoro skarżący bez wezwania uzupełnił umowę kontraktacyjną o nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności numer identyfikacyjny, to należy przyjąć, że w dacie złożenia wniosek był kompletny i spełniał wymogi przewidziane prawem Reasumując w ocenie Sądu brak wezwania skarżącego do uzupełnienia dokumentu niezbędnego do przyznania przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich, tj. malin (umowy kontraktacyjnej z dnia [...]) narusza zasadę praworządności. Przyjęcie natomiast, że uzupełnienie wniosku nastąpiło we własnym zakresie po 1.08.2011r., tj. po terminie przewidzianym przepisami do jego złożenia, co uniemożliwia przyznanie przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich, stanowi naruszenie art. 7 ust. 3a, ust. 3b i ust. 3c ustawy o płatnościach. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności oceniając istotne w sprawie okoliczności w aspekcie spełnienia przesłanek, od których zależy nabycie uprawnienia do przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich weźmie pod uwagę, że w dacie orzekania organ dysponował prawidłowo złożonym, kompletnym wnioskiem. Wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego, jako że miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w rezultacie doprowadziły do naruszenia prawa materialnego, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu I instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji tego organu z dnia [...] Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach, na które złożyły się wpis w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).