II SA/Ke 552/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata G. B. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia W G, na postanowienie Starosty z dnia [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "wyznaczenia prawidłowego przebiegu granicy na wysokości działek nr 1359/1, 1359/2 a działką numer 1365/1 obrębu [...]", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z treści postanowienia Starosty z dnia [...] wynika, że przedmiotem postępowania przygotowawczego do wszczęcia postępowania administracyjnego było żądanie W G dotyczące "wyznaczenia prawidłowego przebiegu granicy na wysokości działek nr 1359/1, 1359/2 a działką numer 1365/1 obrębu [...]". Żądanie to zostało wyinterpretowane przez organ prowadzący postępowanie z pisma J G i W G z dnia 8 stycznia 2008 r., w którym wnieśli oni m. in. w punkcie 9 o "Prawidłowy bieg Rzeki T. wzdłuż działek 1350, 1365, 1366; granicę na wysokości działek 1359/1 1359/2 i ile ziemi zostało po południowej stronie rzeki". Z kolei w piśmie z dnia 13 lutego 2012 r. Starosta zwrócił się do W G o potwierdzenie, że zdania wyodrębnione przez organ z różnych jego pism stanowią jego żądania. W piśmie z dnia 16 lutego 2012 r. W G zaakceptował w większości treść żądań w wersji określonej przez organ I instancji w piśmie z dnia 13 lutego 2012 r., a niektóre z nich zmodyfikował. Odnosząc się do punktu 5 tego pisma o treści: "5. wyznaczenie prawidłowego przebiegu granicy na wysokości działek nr 1359/1, 1359/2", W G stwierdził, że zdanie to powinno brzmieć: "Wytyczenie prawidłowego przebiegu granicy na wysokości działek nr 1359/1, 1359/2 a działką 1365/1." Odnosząc się do treści tego żądania Inspektor Wojewódzki wskazał, że wytyczenie przebiegu granicy, które jest tożsame z wyznaczeniem granic działek, to czynność materialno- techniczna wchodząca w zakres prac geodezyjnych. Z kolei zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne – dalej zwanej ustawą (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zmianami), prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, ani inną jednostką organizacyjną utworzoną zgodnie z przepisami prawa, której przedmiot działania obejmuje prowadzenie prac geodezyjnych i kartograficznych. Wykonywanie czynności polegających na wytyczeniu granicy działek nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu kpa. Następnie organ odwoławczy powołujac art. 61a § 1 kpa oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1127/11, LEX nr 1146278 i WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX 1094438) stwierdził, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia w trybie administracyjnym żądania W G, dotyczącego wytyczenia prawidłowego przebiegu granicy działek. Ponadto organ odwoławczy zgodził się ze Starostą, że W G nie jest osobą uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek nr 1359/1, 1359/2 i 1365/1 położonych w obrębie [...], gdyż nie jest stroną w tej sprawie. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10i11 tego rozporządzenia, tj. właścicieli nieruchomości, a w przypadku ich braku, osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają, użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zwanych dalej "dzierżawcami", zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25, Nr 106, poz. 668 i Nr 117, poz. 756, z 1999 r. Nr 60, poz. 636 i z 2000 r. Nr 45, poz. 531). W G nie jest żadną z ww. osób w odniesieniu do ww. działek ewidencyjnych. Zdaniem organu II instancji podnoszone w zażaleniu naruszenie przez Starostę art. 7 kpa nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył W G wskazując, że się z nim nie zgadza. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego zarzucił organom obu instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez rozpoznanie sprawy nie należącej do ich właściwości – ze względu na to, że żądanie skarżącego dotyczyło w istocie rozgraniczenia działek wskazanych w jego wniosku oraz naruszenie art. 104 kpa poprzez rozdzielenie jednej sprawy administracyjnej na kilkanaście spraw – mimo tego że właściwa ocena sprawy wymagała łącznego rozpoznania wniosków skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 kpa. Na wstępie odnieść należy się do postawionego na rozprawie sądowej przez pełnomocnika skarżącego zarzutu naruszenia art. 156 § 1 kpa, poprzez rozpoznanie sprawy przez organ niewłaściwy, gdyż żądanie skarżącego dotyczyło w istocie rozgraniczenia działek wskazanych w jego wniosku, czego organy administracji nie uwzględniły. Mając na uwadze tak sformułowany zarzut stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Przede wszystkim bowiem podnieść wypada, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia [...] sygn. akt [...] została oddalona skarga W G na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...], którą organ ten uchylił decyzję Starosty o odmowie wprowadzenia żądanych zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] zgodnie z żądaniami zawartymi we wnioskach W G i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyroku tym Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że koniecznym jest ustalenie rzeczywistej treści żądań skarżącego w zakresie ewidencji gruntów i budynków. Wykonując powyższe zalecenie Starosta przeanalizował wszystkie złożone przez skarżącego dokumenty, które mogłyby zawierać jego żądania (pisma z: 23.07.2004 r., 05.06.2006 r., 08.01.2008.r., 08.04.2010.r., 08.09.2010 r., 14.02.2011 r., 15.12.2011 r., 03.01.2012 r.), a następnie usystematyzował je i przesłał skarżącemu do zaakceptowania. I tak w niniejszej sprawie organ uznał, że skarżący domaga się "wyznaczenia prawidłowego przebiegu granicy na wysokości działek nr 1359/1, 1359/2". W piśmie z dnia 16 lutego 2012 r. skarżący zgodził się z interpretacją organu i jedynie doprecyzował, że domaga się "wytyczenia prawidłowego przebiegu granicy na wysokości działek nr 1359/1, 1359/2 a działką 1365/1". Nie może zatem być wątpliwości, że intencją W G, nie było przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, a organ w tej sytuacji nie mógł mieć wątpliwości, co do przedmiotu wniosku, którego treścią był związany. Niezasadny jest również zarzut pełnomocnika skarżącego dotyczący naruszenia art. 104 kpa poprzez rozdzielenie jednej sprawy administracyjnej na kilkanaście spraw – mimo tego, że właściwa ocena sprawy wymagała łącznego rozpoznania wniosków skarżącego. W opisanym wyżej wyroku z dnia [...] Sąd wskazał, że istotą postępowania administracyjnego jest to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej, obowiązuje więc zasada "jedna sprawa-jedna decyzja", co w świetle kilkunastu żądań formułowanych przez W G o różnym stanie faktycznym i prawnym, z których nie wszystkie należały do właściwości organów administracji publicznej, ma decydujące znaczenie, co do prowadzonego postępowania i zapadających rozstrzygnięć. Dlatego też prawidłowo i zgodnie z wytycznymi Sądu każde z żądań skarżącego zostało rozpatrzone jako odrębna sprawa administracyjna. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdzić należy, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z kolei art. 61 § 1 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z powyższych uregulowań wynika więc, że przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale także może to wynikać z innych przyczyn (przesłanka przedmiotowa). Ta inna przyczyna zaistnieje przykładowo wówczas, gdy w złożonym do organu administracji podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawnoadministracyjnej. W niniejszej sprawie wystąpiły obie z wymienionych w art. 61a § 1 kpa przesłanek. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło w wyniku rozpatrzenia wniosku W G, który domagał się "wytyczenia prawidłowego przebiegu granicy na wysokości działek nr 1359/1, 1359/2, a działką nr 1365/1". Należy zgodzić się z rozstrzygającymi organami, że czynności związane z wytyczeniem przebiegu granic działek są pracami geodezyjnymi, przez które zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy rozumie się m.in. projektowanie i wykonywanie pomiarów geodezyjnych, dokonywanie obliczeń, sporządzanie i przetwarzanie dokumentacji geodezyjnej. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewidują obowiązku dokonywania przez starostę czynności technicznej wyznaczenia granicy, w ramach postępowania w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków. Stosownie bowiem do art. 11 ustawy, prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. W konsekwencji w określonym przez skarżącego zakresie żądania, brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie ma także wątpliwości, że W G nie ma legitymacji procesowej w sprawie "wyznaczenia prawidłowego przebiegu granicy na wysokości działek nr 1359/1, 1359/2 a działką numer 1365/1 obrębu [...]". Bezsporne bowiem jest, że nie jest on właścicielem żadnej z tych działek, ani nie jest też żadną z osób uprawnionych do złożenia wniosku w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek oznaczonych nr 1359/1, nr 1359/2, nr 1365/1 obręb [...]. Takiego przymiotu skarżący nie ma również odnośnie cieku płynącego pomiędzy tymi działkami. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 e, poz. 145 ze zm.), śródlądowe wody powierzchniowe płynące, do których zalicza się wody w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek, stanowią własność Skarbu Państwa i są wodami publicznymi, które nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie (art. 10 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3, w związku z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a). Prawa wodnego). Jak trafnie wskazały organy zgodnie z § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. z 2001r. Nr 38 poz. 454) dane zawarte w ewidencji mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek stron ściśle w przepisach określonych. Dlatego należy podzielić stanowisko organów, iż zasadnie na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, skoro wniosek nie pochodził od uprawnionej strony. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na treści art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust.1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.2013.461 j.t).