II SA/Ke 552/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy w Strawczynie z dnia 10 marca 2017r. nr XXX/197/2017 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę. Rada Gminy w Strawczynie w dniu 10 marca 2017r. podjęła uchwałę nr XXX/197/2017 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Strawczyn w 2017 roku. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 856 ze zm.). W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach zaskarżył ją w całości, zarzucając istotne naruszenie prawa, a to: 1. sprzeczność z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt oraz art. 7 i 94 Konstytucji, polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie do załącznika zaskarżonej uchwały postanowień wykraczających poza zakres przyznanego jej upoważnienia ustalania zasad opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a w szczególności: a) wprowadzenie do programu zapisów: - w § 2 ust. 2 pkt 9 dotyczącym wskazania celów programu w zakresie w jakim za cel programu została uznana edukacja mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami, - w § 11 dotyczących edukacji mieszkańców gminy Strawczyn z zakresie odpowiedniej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji, kastracji i czopowania zwierząt oraz adopcji zwierząt bezdomnych, b) wprowadzenie do programu zapisów o charakterze wyłącznie informacyjnym w § 4 ust. 1 dotyczącym stwierdzenia, że na terenie gminy Strawczyn nie ma obecnie populacji kotów wolnożyjących, 2. sprzeczność z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez niewyczerpanie pełnego zakresu delegacji przewidzianego w tym przepisie i niewskazanie w treści zaskarżonej uchwały: a) w § 5 dotyczącym odławiania bezdomnych zwierząt brak wskazania konkretnego podmiotu, który będzie zajmował się odławianiem bezdomnych zwierząt z terenu gminy Strawczyn, b) w § 8 szczegółowych regulacji dotyczących usypiania ślepych miotów dotyczących określenia na jakich zasadach odbywać się będzie usypianie ślepych miotów, jaki podmiot i gdzie może przynieść taki ślepy miot. W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że uchwała w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog zagadnień, które winien regulować program, jest enumeratywny, co znaczy, że w uchwalanych przez rady gmin programach nie powinno zamieszczać się zapisów wykraczających poza zakres uregulowany w art. 11a ustawy. Przepis nadający radom gmin uprawnienia do stanowienia w formie uchwały programu, którego dotyczy skarga, nie upoważnia organów samorządu terytorialnego do formułowania zapisów dotyczących działań edukacyjnych i promocyjnych dotyczących humanitarnego traktowania zwierząt, adopcji bezdomnych psów i kotów itp., a mimo to takie zapisy znalazły się w zaskarżonej uchwale w § 1 ust. 1 pkt 9 oraz w § 11 przedmiotowego programu. Art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na rady gmin obowiązek określenia m.in.: odławiania bezdomnych zwierząt oraz usypiania ślepych miotów. Dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami właściwym jest określenie konkretnego sposobu realizacji zadań nałożonych na gminy wymienioną ustawą. Uchwała podejmowana na podstawie przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt powinna zawierać elementy wskazane w tym artykule w ust. 2 pkt 2-8, jako obligatoryjne i możliwie najbardziej skonkretyzowane. Uchwała ta powinna również zawierać sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także sposób i źródła finansowania tej opieki. Rada Gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobieganiu bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Zaskarżona uchwała zdaniem prokuratora powyższych wymagań nie spełnia. Program powinien zawierać zapisy szczegółowe dotyczące usypiania ślepych miotów, tj. kto i gdzie może przynieść ślepe mioty oraz kto i na jakich zasadach dokona ich uśpienia. Uchwała zawiera zapisy dotyczące określenia podmiotu, który ma dokonać uśpienia ślepych miotów, jednakże brak jest w niej zapisów regulujących tego jaki podmiot i gdzie może przynieść taki ślepy miot oraz na jakich zasadach będzie przeprowadzona ta czynność. Z kolei w § 5 analizowanego programu dotyczącym zasad opieki nad bezdomnymi zwierzętami brak jest wskazania konkretnego podmiotu, który będzie zajmował się odławianiem bezdomnych zwierząt z terenu gminy Strawczyn. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi powinien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. W programie tym powinno się znaleźć wskazanie konkretnego podmiotu, świadczącego na rzecz gminy usługę odławiania zwierząt, jego nazwy i adresu. Próżno szukać takiego zapisu w uchwale Gminy Strawczyn i załączniku do niej. Niewskazanie konkretnego podmiotu, który będzie odławiał zwierzęta, narusza przepis art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku, ponieważ nie wyczerpuje jego zakresu. Brak takich zapisów w zaskarżonej uchwale stanowi istotne naruszenie prawa. Zapis uchwalony przez Radę Gminy Strawczyn nie sprostał obowiązkowi wyczerpania pełnego zakresu delegacji przewidzianego w art. 11 a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. Zaskarżona uchwała nie wyczerpała zatem zdaniem skarżącego pełnego zakresu delegacji. Uzasadnia to przyjęcie istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, co w konsekwencji powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, przy czym z uzasadnienia tej odpowiedzi wynika, że wniosek dotyczy oddalenia skargi. Takie też stanowisko zajął pełnomocnik organu na rozprawie sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. W ustępie 2. tego artykułu wprowadzono zmianę ustawą z dnia 15 listopada 2016r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2016r. poz. 2102) poprzez dodanie w zdaniu wstępnym tego przepisu słowa "w szczególności". Po tak dokonanej zmianie przepis ten brzmi zatem następująco: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Nie ulega wątpliwości, że w takim brzmieniu przepis ten przewiduje otwarty, przykładowy katalog zadań, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powyższe brzmienie przepisu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt obowiązuje od dnia 6 stycznia 2017 roku. Tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 10 marca 2017r., a zatem już w czasie gdy obowiązywał przepis art. 11a ust. 2 w nowym, przytoczonym wyżej brzmieniu. Z tego względu zawarte w skardze argumenty, sprowadzające się do tego, że Rada Gminy w Strawczynie nie mogła wprowadzić do uchwały zapisu dotyczącego edukacji i podniesienia świadomości mieszkańców gminy w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności ponieważ nie przewidywał tego zamknięty katalog zadań wymienionych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, są nieaktualne i nie mogą prowadzić do uznania, że zaskarżona uchwała w tym zakresie rażąco narusza prawo i że należy stwierdzić nieważność zapisów zawartych w § 2 ust. 2 pkt 9 i § 11 uchwały. Z analogicznych względów nie można uznać za sprzeczne z prawem zamieszczenie w § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały stwierdzenia, że na terenie gminy Strawczyn nie ma obecnie populacji kotów wolnożyjących. Stwierdzenie to niewątpliwie wiąże się z uregulowaniem zawartym w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, a otwarty obecnie charakter art. 11a ust. 2 ustawy powoduje, że zapis uchwały taki jak w/w nie jest wykluczony. Jeśli chodzi o podmiot, który będzie zajmował się odławianiem bezdomnych zwierząt z terenu gminy Strawczyn, to został on wskazany w § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, w związku z czym zarzut niewyczerpania przez Radę Gminy Strawczyn delegacji ustawowej w tym zakresie jest nieuzasadniony. Kwestia wyłapywania bezdomnych zwierząt została w uchwalonym programie uregulowana w sposób pełny i wyczerpujący nie tylko w § 5, wskazywanym przez skarżącego, ale również w § 3 ust. 1-3. W ocenie Sądu trudno uznać za zasadny także zarzut niewyczerpania pełnego zakresu delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 ustawy poprzez niewskazanie w § 8 załącznika do uchwały szczegółowych regulacji dotyczących usypiania ślepych miotów, w tym określenia na jakich zasadach odbywać się będzie usypianie ślepych miotów, jaki podmiot i gdzie może przynieść taki ślepy miot. Zgodnie z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności m.in. usypianie ślepych miotów. Nie ulega wątpliwości, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Stosownie do art. 11a ust. 4 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt, realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 powołanej ustawy, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Dokonując analizy przywołanych przepisów nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. Wykładnia celowościowa przepisu art. 11a ustawy, który należy interpretować w powiązaniu z jej art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w tym przypadku wskazanie konkretnego podmiotu celem zapewnienia realizacji usypiania ślepych miotów. Podmiot taki został wskazany w § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi regulacja ta wypełnia w sposób wyczerpujący delegację zawartą w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy. Wiadomo bowiem kto dokonuje usypiania ślepych miotów, jak również gdzie takie zabiegi są dokonywane (wskazano dokładne dane i adres lekarza weterynarii). Zainteresowane osoby wiedzą zatem na tej podstawie gdzie i do kogo mogą się zgłosić, zaś ocena możliwości dokonania zabiegu w konkretnym przypadku należy do lekarza weterynarii, który posiada w tym zakresie wiedzę specjalną. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że organ nie wyczerpał w omawianym zakresie delegacji ustawowej, a tym samym, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały z tego powodu. W tej sytuacji, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- II SA/Ke 552/17 2 II SA/Ke 552/17 1 II SA/Ke 552/17 7 II SA/Ke 571/17 1