II SA/Ke 553/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2012 roku sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję wydaną w dniu 2 marca 2012 r. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z upoważnienia Prezydenta Miasta S., orzekającą o odmowie umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej powiększonej o 5% w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2008 r. na rzecz osób uprawnionych: Ł. R., A. R. i A. R., w kwocie 6.955,36 zł. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji ustalił, że opisane rozstrzygnięcie organ I instancji wydał po rozpatrzeniu wniosku J. R. z dnia 31 stycznia 2012 r. o umorzenie zadłużenia z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej na rzecz osób uprawnionych: Ł. R., A. R. i A. R.. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że J. R. posiada zobowiązanie wobec Skarbu Państwa z tytułu zaliczki alimentacyjnej wypłaconej osobom uprawnionym na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, za okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2008 r. w wysokości 6.955,36 zł. Następnie po przytoczeniu treści art. 30 ust. 1 i 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dalej ustawa z 2007 r. (Dz. U. Nr 1/09 poz. 7 ze zm.), w oparciu o które organ I instancji odmówił wnioskowanego umorzenia, organ II instancji stwierdził, że J. R. posiada zadłużenie względem wierzycielki na kwotę 200 zł oraz względem MOPS w S. z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej 7.198,14 zł. Na podstawie informacji Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. organ ustalił też, że przeciwko dłużnikowi J. R. toczy się postępowanie egzekucyjne, w toku którego komornik zajął w dniu 30 kwietnia 2004 r. świadczenie emerytalne pobierane przez J. R. z ZUS Inspektorat w S. i od tej daty regularnie – co miesiąc księgowane są potrącenia, a egzekucja jest skuteczna od dnia 22 sierpnia 2008 r. Natomiast w wyniku rozpatrzenia wniosku dłużnika alimentacyjnego z dnia 23 lipca 2010 r., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., decyzją z dnia [...] wydaną w trybie art. 31 ust. 1 ustawy z 2007 r., umorzył J. R. 30 % należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej powiększonej o 5% w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2008 r. na rzecz osób uprawnionych: Ł. R., A. R. i A. R. w kwocie 3.145,88 zł., według stanu na dzień [...] Biorąc tę ostatnią okoliczność pod uwagę SKO stwierdziło, że organ I instancji zasadnie odmówił J. R. umorzenia wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, skoro skorzystał on w 2011 r. z ulgi wynikającej z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2007 r., tj. 30 % należności, przy skutecznej egzekucji przez okres 3 lat i aktualnie nie spełnia przesłanek do zastosowania wobec niego art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, albowiem rozważenie możliwości umorzenia tych należności może być uzasadnione nie wcześniej niż po 5 latach skutecznej egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Odnosząc się do zarzutów odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że z literalnego brzmienia art. 30 ust. 2 ustawy z 2007 r. wynika, że może on stanowić podstawę prawną orzekania wyłącznie w przedmiocie wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie ustawy z 2007 r. Nie dotyczy on natomiast należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, dalej ustawa z 2005 r. (Dz. U. Nr 86 poz. 732 ze zm.). Organ powołał się przy tym na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym na wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., I OSK 980/10, LEX 745401 i wyroki WSA w Gdańsku oraz Bydgoszczy. W ocenie organu kategoryczne i wyczerpujące sformułowanie art. 30 ust. 1 ustawy z 2007 r. nie pozostawia wątpliwości, że nawet bardzo trudna sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego nie stanowi samodzielnej, ani dodatkowej przesłanki umorzenia na podstawie art. 30 ust. 1 w/w ustawy, należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. R.. Powołując się na swoją trudną sytuację finansową i zdrowotna, w tym zwłaszcza na fakt skierowania go do przeszczepu serca, wniósł o umorzenie jego długów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). p.p.s.a.). Zasadniczą przyczyną odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej powiększonej o 5% w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2008 r. na rzecz osób uprawnionych: Ł. R., A. R. i A. R., było przyjęcie przez organy obu instancji, że mająca w sprawie zastosowanie, obecnie obowiązująca ustawa z 2007 r., nie przewiduje możliwości umorzenia takich należności z powodu sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika. Dotyczący tej kwestii art. 30 tej ustawy w ustępie pierwszym określa bowiem kategorycznie i wyczerpująco przesłanki umorzenia należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy z 2007 r., a więc między innymi należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z 2005 r. Przesłanki te jednak niewątpliwie nie zostały w sprawie spełnione, gdyż według niewadliwych i niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń organów administracji, J. R. skorzystał już z umorzenia części przedmiotowej należności na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2007 r. Możliwość umorzenia uwzględniająca sytuację majątkową i rodzinną przewidziana w art. 30 ust. 2 ustawy z 2007 r. (a więc taka, na jaką powołuje się w sprawie skarżący), nie dotyczy natomiast w ocenie organów takich należności, jak objęte wnioskiem J. R., ponieważ przepis ten odnosi się do należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a nie z tytułu zaliczek alimentacyjnych. Rozumowanie zaprezentowane przez organy obu instancji jest wadliwe, gdyż nie uwzględnia prokonstytucyjnej, funkcjonalnej i systemowej wykładni przepisów ustawy z 2007 r. powodując nieuzasadnione pozbawienie dłużników alimentacyjnych, których należności powstały w związku z wypłatą zaliczek alimentacyjnych, możliwości ubiegania się o umorzenie powstałych należności z uwagi na sytuację życiową i dochodową dłużników, w sytuacji, w której pozostali dłużnicy alimentacyjni (których należności powstały pod rządami ustawy z 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym oraz obecnie obowiązującej ustawy o pomocy z 2007 r.) – nadal taką możliwość posiadają. Z przedstawionych przez organy administracji ustaleń wynika, że przedmiotem sprawy było umorzenie należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na rzecz uprawnionych Ł. R., A. R. i A. R. na podstawie ustawy z 2005 r. W ocenie Sądu do umorzenia takich należności mają zastosowanie przepisy ustawy o pomocy z 2007 r. Intertemporalny przepis art. 41 ustawy z 2007 r. nakazujący rozpatrywanie spraw o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. do 1 października 2008 r.), na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych, nie obejmuje bowiem spraw o umorzenie należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej (wyrok NSA z 14 kwietnia 2011 r., I OSK 31/11, LEX 990244). W ustawie z 2007 r. znajdują się dwa przepisy dotyczące umarzania należności dłużników alimentacyjnych, które należy poddać analizie. Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100 % jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Jak trafnie wskazały organy administracji rozpatrujące sprawę, przepis ten, mimo tego że niewątpliwie dotyczy umarzania takich należności, o jakie chodzi w sprawie (art. 30 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 2007 r.), nie mógł jednak być podstawą umorzenia przedmiotowej należności w jakiejkolwiek części. Z racji bowiem skorzystania już przez J. R. z umorzenia części przedmiotowej należności na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2007 r. (decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] wydana w trybie art. 31 ust. 1 ustawy z 2007 r., umarzająca J. R. 30 % należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej powiększonej o 5% w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2008 r. na rzecz osób uprawnionych: Ł. R., A. R. i A. R. w kwocie 3.145,88 zł., według stanu na dzień [...]), nie spełnia on czasowej przesłanki dalszego umorzenia obciążającej go należności na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z drugim przepisem ustawy z 2007 r. dotyczącym umarzania należności dłużników alimentacyjnych, tj. art. 30 ust. 2 tej ustawy, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Jak wynika z wykładni tego przepisu zaprezentowanej w wyroku NSA z 16 listopada 2011 r., I OSK 1095/11, którą Sąd w niniejszym składzie podziela, art. 30 ust. 2 ustawy z 2007 r. dotyczy jedynie świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na podstawie obecnie obowiązującej ustawy. Norma art. 30 ust. 2 pod pojęciem "z funduszu alimentacyjnego" obejmuje jednak również należności powstałe pod rządami ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, czyli z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Brak takiej prokonstytucyjnej wykładni art. 30 ust. 2 ustawy z 2007 r. spowodowałby nieuzasadnione pozbawienie dłużników alimentacyjnych, których należności powstały w związku z wypłatą zaliczek alimentacyjnych, możliwości ubiegania się o umorzenie powstałych należności z uwagi na sytuację życiową i dochodową dłużnika, w sytuacji w której pozostali dłużnicy alimentacyjni (których należności powstały pod rządami ustawy 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym oraz ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) nadal taką możliwość posiadają. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2011 r. uznał, że odkodowanie treści normy prawnej wymaga zastosowania nie tylko wykładni językowej, ale w niektórych sytuacjach również ważną i równoważną jest wykładnia funkcjonalna i wykładnia systemowa. Przy czym stosując odpowiednią wykładnię należy pamiętać, że nie jest dopuszczalna interpretacja normy prawnej w oderwaniu od kontekstu całej ustawy, w której jest ona zamieszczona, jak i całego systemu prawa, w którym norma ta istnieje. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku nie podzielił stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego zakresu stosowania art. 30 ust. 2 ustawy z 2007 r. przedstawionego w wyroku z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt. I OSK 980/10, (na który powołało się SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), jako opartego jedynie na wykładni językowej analizowanego przepisu. Ponieważ organy obu instancji na skutek wadliwej wykładni art. 30 ust. 2 ustawy z 2007 r. nie zbadały, czy w sprawie zaistniały określone w tym przepisie przesłanki umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, a skarżący na te właśnie przesłanki powoływał się w toku całego postępowania, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. a). w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji oceni czy zachodzą przesłanki do wnioskowanego przez J. R. umorzenia obciążającej go należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej, również w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 ustawy z 2007 r. Następnie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniając przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.