II SA/Ke 554/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz - Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi P. C. na uchwałę Rady Gminy w Obrazowie z dnia 28 października 2015r. nr XIII/72/2015 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie gminy, warunków i zasad korzystania z nich oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Obrazów na rzecz P. C. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy w Obrazowie uchwałą nr XIII/72/2015 z dnia 28 października 2015 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Obrazów, warunków i zasad korzystania z nich oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) oraz art. 16 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1440), w § 2 ust. 1 ustaliła stawkę opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Obrazów, w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Natomiast w § 2 ust. 2 uchwalono, że opłaty wylicza się jako kwotę ryczałtową, stanowiącą iloczyn liczby zatrzymań, według rozkładu jazdy, przeciętnej liczby dni w miesiącu oraz stawki, o której mowa w ust. 1. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności jej § 2 ust. 1, P. C. zarzucił tej uchwale nieważność z mocy prawa jako wydanej z naruszeniem: - art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym, poprzez niezróżnicowanie opłaty (stawka stała 0,05 zł za zatrzymanie), ze względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdów, jakimi są wykonywane przewozy, co doprowadziło do dyskryminacji mniejszych przewoźników i ustalenia stałej opłaty i to w ustawowo maksymalnej wysokości, przez co organ w sposób wadliwy zrealizował kompetencję zawartą w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Nadto zarzucił, że uchwała nie zawiera pełnego uzasadnienia, w części dotyczącej niedyskryminujących zasad ustalania opłat, co nie pozwala na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ gminy przy jej podejmowaniu, przez co organ naruszył art. 2 i 7 Konstytucji RP. Wynikająca z tych przepisów zasada związania organów prawem oznacza, że organy te, podejmując uchwałę, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Dlatego uchwały nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. W uzasadnieniu skarżący przytoczył tezy zawarte w wyroku WSA w Krakowie z 3 grudnia 2015 r. sygn. III SA/Kr 1283/15, a także orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w których Trybunał wskazywał, jak należy rozumieć konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (orzeczenie z 13 września 1990 r., sygn. U 4/90, wyrok z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, wyrok z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94). Wnoszący skargę odwołał się także do projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, z którego wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakimi wykonywany jest przewóz. Skarżący zacytował także tezę zawartą w wyroku WSA w Łodzi z 2 października 2013 r., sygn. III SA/Łd 736/13, w której Sąd ten uznał, że ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu jak przewoźnicy realizujący przewozy "dużymi" pojazdami, mimo że ci ostatni przewoźnicy w większym stopniu przyczyniają się do powstania tych kosztów. Skarżący zaznaczył, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ nie wziął pod uwagę wielkości pojazdu, jakim realizowany jest przewóz, tym bardziej, że ustalił na jednym, maksymalnym poziomie stawkę stałej opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku, przez co uwzględnił kryterium niedyskryminujących zasad. Tymczasem stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków, mimo że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. W konsekwencji za niezgodny z prawem jego zdaniem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Ponadto Rada wydała akt wadliwy także z punktu widzenia obowiązku rzeczowego uzasadnienia, który idzie w parze z obowiązkiem działania na podstawie prawa, a w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów obowiązek wskazania wyraźnych motywów rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Obrazowie podała, że 20 czerwca 2018 r. podjęła uchwałę Nr LI/264/2018 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Obrazów, warunków i zasad korzystania z nich oraz ustalenia stawki opłat za korzystanie z tych przystanków, która różnicuje stawki opłat za korzystanie z przystanków, zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W świetle powyższego organ uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała nie funkcjonuje w obrocie. W sprawie zgłosił swój udział prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód delegowany do Prokuratury Okręgowej, który przyłączył się do skargi, wnosząc o stwierdzenie nieważności całego § 2 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest uchwała, która niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Dlatego też zmiana lub uchylenie takiej uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany. Z uwagi na powyższe nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie fakt wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., gdyż wynika to z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017 r. poz. 935), zgodnie z którym przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej P.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r.). Zaskarżona uchwała została podjęta 28 października 2015 r. Z tych powodów skarżący był zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku tego dochował (k.12). Poza tym niewątpliwie skarżący jako przewoźnik, któremu zaskarżoną decyzją w § 2 ust. 1 ustalono opłatę miesięczną za zatrzymywanie się na przystankach Gminy Obrazów, ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Interes ten znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego tj. art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2136), dalej "u.p.t.z.", został naruszony wraz z podjęciem kwestionowanej skargą uchwały, o czym świadczą poniższe rozważania. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z., który stanowi, że za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Tak więc obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.p.t.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z., obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, z 6 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 2860/15 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: - jednakowa wysokość stawki opłaty, - uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, - uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. (...). Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.". Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca), należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. w/w wyroki NSA o sygn. II GSK 1405/16, II GSK 2860/15). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest więc spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. Dla oceny wpływu na wysokość opłaty wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz, istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że rodzaj pojazdów, którymi wykonywane są przewozy na terenie Gminy Obrazów, ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów, nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały. Przede wszystkim stwierdzić należy, że skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co powinno wynikać z uzasadnienia uchwały, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Tymczasem wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały w ogóle nie zawiera w swojej treści żadnej analizy, która wskazywałaby na to, że Rada Gminy w Obrazowie uwzględniła zasady niedyskryminacji. Brak jest również uzasadnienia ustalenia maksymalnej stawki. Z nadesłanego protokołu z sesji z 28 października 2015 r. oraz wszelkich dokumentów, na podstawie których doszło do podjęcia § 2 zaskarżonej uchwały, także nie wynika, aby organ podejmując zaskarżoną uchwałę w tej części dokonywał jakiejś analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników - bez względu na rodzaj pojazdów oraz takiej samej opłaty za korzystanie z wszystkich przystanków - bez względu na ich standard - uwzględnia niedyskryminujące zasady. Ani więc uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ani też protokół z sesji, na której została ona podjęta, nie pozwalają na ustalenie, jakimi motywami kierowała się Rada Gminy ustalając jednolitą opłatę w maksymalnej wysokości. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 7 lipca 2015 r., sygn. III SA/Kr 1599/14 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków, mimo że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminujące zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz (tak też WSA w Łodzi w w/w wyroku w sprawie III SA/Łd 736/13). W konsekwencji uznać należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). Dlatego też za niezgodny z prawem Sąd uznał podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w § 2 ust. 1, w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie NSA, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Sąd stwierdził nieważność całego § 2 zaskarżonej uchwały mając na uwadze, co słusznie zauważył i zawarł we wniosku końcowym Prokurator, że pozostawienie w obrocie prawnym przepisu punktu 2 w § 2, który odwołuje się do punktu 1 § 2 - byłoby niecelowe. Stopień integralności postanowień kontrolowanej uchwały w zakresie regulacji dotyczących ustalenia stawki opłaty jak również jej wyliczenia uzasadniał zatem stwierdzenie nieważności całego § 2 tej uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.