II SA/Ke 559/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 roku sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. II SA/Ke 559/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania R. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną przez niego decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi towarzyszącymi przedmiotowej inwestycji na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości L. Organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I-szej instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i wyjaśnił, że R. S. wystąpił do Burmistrza Miasta z wnioskiem o uchylenie ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej wyżej. W odpowiedzi, decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta odmówił uchylenia w/w decyzji, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Na skutek złożenia skargi, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 marca 2006 r. uchylona została decyzja Kolegium z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja organu I-szej instancji. Rozpatrując wniosek R.S. ponownie, Burmistrz Miasta umorzył postępowanie w sprawie decyzją z dnia [...], która w trybie odwoławczym uchylona została przez Kolegium, a sprawa przekazana do organu I-szej instancji celem ponownego rozpatrzenia. Obecnie, od decyzji Burmistrza z dnia [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...], odwołanie złożył R. S. podnosząc, że brak jest przesłanek faktycznych i prawnych na wydanie odmowy uchylenia decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Dokonując w trybie art. 138 kpa oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz oceny zasadności zarzutów odwołania, na podstawie analizy akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że plan miejscowy stanowiący podstawę decyzji z dnia [...], stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Do uchylenia decyzji ostatecznej, a w konsekwencji jej zmiany może dojść jedynie w sytuacji, gdy w dacie jej uchylenia istnieje taki sam stan prawny i faktyczny, jak w dacie wydania decyzji, która ulega uchyleniu. W analizowanej sprawie warunek ten nie został spełniony. W obecnym stanie prawnym sprawy ustalenia warunków zabudowy uregulowane zostały w rozdziale 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust.1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wobec powyższego, w sprawie nie ma zastosowania art. 154 kpa. Nie istnieje także słuszny interes społeczny, o jakim mowa w tym przepisie, bowiem wnioskiem z dnia 29 grudnia 2007 r. skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na działce Nr [...] w L., natomiast organ I-szej instancji prowadzi postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez R. S. na podstawie obowiązującej obecnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i "wyrażenie zgody na ustalenie warunków zabudowy domem mieszkalnym, jednorodzinnym i wykonanie zagospodarowania terenu we wnioskowanym zakresie na działce nr [...], położonej w L.". W uzasadnieniu skargi R. S. zwrócił uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1707/02, w którym uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I-szej instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że wydające w sprawie kolejne decyzje organy administracyjne oparły się o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego nie wynikał kategoryczny zakaz zabudowy działek znajdujących się w obszarze strefy oznaczonej na planie symbolem 12.14-R, w tym także przedmiotowej działki nr [...], a jedynie istniał zakaz o charakterze warunkowym tj. "obowiązujący do czasu rozstrzygnięcia w sprawie przebiegu projektowanej obwodnicy na kierunku K. - Z.". Jak z tego wynika, w dacie podejmowania decyzji w dniu [...], nie istniała żadna negatywna przesłanka, która stanowiłaby przeszkodę do pozytywnego załatwienia wniosku. Skarżący podkreślił, że "wydaniu przytoczonego orzeczenia nie przeszkadzała okoliczność, że w dacie orzekania istniał odmienny stan prawny niż w dacie wydania decyzji, co stanowi zasadniczą przesłankę decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza" i zarzucił, że organy te nie odniosły się do powyższego wyroku WSA w Krakowie poprzestając w swych rozstrzygnięciach na "zupełnie oderwanych od istniejących w sprawie uwarunkowaniach prawnych". Nie do przyjęcia jest - w ocenie skarżącego - sytuacja, w której Sąd "swobodnie" dokonuje uchylenia pierwotnej decyzji, a działające w tych samych warunkach prawnych i faktycznych organy nie mogą tego zrobić. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy bądź stanowił podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na wstępie podkreślić należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 154 § 1 kpa, w oparciu o który decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela przy tym wyrażony przez organ II-giej instancji pogląd prawny, że ostateczna decyzja administracyjna może być zmieniona lub uchylona w oparciu o powyższy przepis jedynie wówczas, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których ja wydano (por. także wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2002 r., OSP 2004/9/111). Tymczasem w sprawie niniejszej decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...], będąca przedmiotem wniosku skarżącego o jej zmianę (uchylenie) w trybie powołanego wyżej przepisu, wydana została w oparciu o nieobowiązującą już ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15, poz. 30 ze zm.). Od 11 lipca 2003 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), czego nie mogły pominąć organy administracji orzekając o zasadności wniosku R. S., gdyż rozpatrują sprawy w oparciu o obowiązujący stan prawny. Aktualna ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym całkiem odmiennie - w porównaniu z poprzednimi przepisami - reguluje kwestie związane z wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i jeżeli skarżący domaga się wydania takiej właśnie decyzji, powinien złożyć stosowny wniosek, który będzie rozpatrywany przez właściwy organ stosownie do obowiązujących aktualnie przepisów ( jak wynika zresztą z ustaleń organu odwoławczego wniosek taki został przez R.S. złożony). Poglądu przedstawionego wyżej nie zmienia fakt, że nowa ustawa weszła w życie już po złożeniu przez skarżącego wniosku o uchylenie decyzji z dnia [...], albowiem - jak już wyżej podkreślono - organy administracji publicznej mają obowiązek z urzędu brać pod uwagę wszelkie zmiany stanu prawnego. Odnosząc się zaś do zarzutu związanego z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 marca 2006 r. i zawartymi w jego uzasadnieniu wytycznymi co do dalszego postępowania, wyjaśnić należy, że sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych aktów administracyjnych poprzez badanie ich zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania, a nie w dacie orzekania przez sąd. Ponieważ w sprawie II SA/Kr 1707/02 osądem objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do jej zgodności z obowiązującą w tej dacie (tj. w dniu 23 maja 2002r.) ustawą z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mimo że gdy Sąd orzekał, weszła już w życie ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec zmiany stanu prawnego, pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA Krakowie z dnia 29 marca 2006 r. i zawarte w nim wskazówki co od dalszego postępowania stały się nieaktualne, a co za tym idzie zasada związania nimi organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - wyrażona w art. 153 p.p.s.a.- nie mogła mieć zastosowania. W tym stanie rzeczy odmowa zmiany decyzji ostatecznej była zgodna z prawem, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.