II SA/Ke 560/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza z dnia [...], odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną J. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i w to miejsce orzekło o przyznaniu A. S. świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawną żoną w kwocie 520 złotych miesięcznie na okres od 1 września 2012 r. do 31 stycznia 2012 r. Do wydania tego rozstrzygnięcia doszło na tle następujących okoliczności: Wnioskiem z 4 września 2012 r. A. S. zwrócił się o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną J. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wcześniej wnioskodawca miał już przyznane takie świadczenie decyzją SKO z [...] na okres od 1 marca 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. Organ I instancji decyzją z [...] odmówił przyznania świadczenia, uzasadniając swoje stanowisko tym, że wymagająca opieki J. S. pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, nie podzielając stanowiska, że fakt pozostawania przez J. S. w związku małżeńskim uniemożliwia jej mężowi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz polecając ustalenie, czy odwołujący się faktycznie sprawuje opiekę nad żoną i czy zrezygnował w związku z tym z aktywności zawodowej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z [...] ponownie odmówił przyznania świadczenia. Organ ten ustalił, że A. S. zamieszkuje wraz żoną, nad którą sprawuje opiekę i 7 – letnią córką, nie pracuje ani nie rejestruje się w urzędzie pracy i że pobierał on świadczenie pielęgnacyjne do 31 sierpnia 2012 r. Dalej organ I instancji przytoczył art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 139 poz. 992 ze zmianami), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopnie niepełnosprawności, i wskazał, że z tych względów orzekł jak w sentencji. Rozpoznając wniesione od tej decyzji odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach ponownie wskazało, że nie podziela stanowiska organu I instancji, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Zgodnie bowiem z art. 23 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz wzajemnej pomocy, zwłaszcza w chorobie lub niepełnosprawności. Jak zaś wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, fakt pozostawania w związku małżeńskim nie może być wyłączną przesłanką do odmowy przyznania świadczenia. Stanowisko takie zostało potwierdzone w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo I OSK 1699/09, I OSK 115/10). Organy zatem winny kierować się treścią i zakresem obowiązku alimentacyjnego o jakim mowa w art. 128 i 129 kro, a w stosunku do małżonków w art. 23 tego kodeksu. Przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można pomijać treści art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który wyraźnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Małżonek jest uprawniony do uzyskania tego świadczenia, co wynika jednoznacznie z treści art. 130 kr i o. Dalej Kolegium zauważyło, że ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 1548), w dalszym ciągu określanej ustawą zmieniającą z 7 grudnia 2012 r., wprowadzone zostały zmiany w ustawie o świadczeniach rodzinnych m.in. dotyczące przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe zmiany weszły w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Nowe przepisy wprowadziły dwa rodzaje świadczeń opiekuńczych, tj. specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne, które będzie przysługiwać sprawującym opiekę nad osobą, której niepełnosprawność powstała odpowiednio do 18 lub 25 roku życia. Stosownie do art. 13 tej ustawy, w sprawach o świadczenia pielęgnacyjne, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie tej ustawy, ustalając to prawo, za ten okres stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z analizy dokumentów, A. S. jest jedyną osobą, która sprawuje opiekę nad żoną, a w konsekwencji jest konieczna jego rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że prawo do świadczenia ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skoro wniosek został złożony 4 września 2012 r., a orzeczenie lekarskie stwierdzające niepełnosprawność zostało wydane 31 sierpnia 2012 r. na okres do dnia 31 sierpnia 2013 r., świadczenie przysługuje poczynając od miesiąca września 2012 r. Z uwagi na treść art. 13 ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r., zdaniem Kolegium świadczenie może być przyznane tylko do dnia 31 grudnia 2012 r., pomimo, że w myśl art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do zasiłku lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało orzeczone na czas określony, kiedy to prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Na zakończenie Kolegium "wyjaśniło", że w celu przyznania świadczenia z tytułu opieki na żoną na dalszy okres, strona powinna zwrócić się niezwłoczne do organu I instancji z nowym wnioskiem o przyznanie nowej formy świadczenia, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na tę decyzję A. S. zarzucił, że jest ona dla niego krzywdząca, bowiem bez jego winy postępowanie przed organami toczyło się 9 miesięcy i gdyby jego wniosek został rozpatrzony w 2012 r. według zasad obowiązujących w tym czasie, świadczenie byłoby ustalone do 30 sierpnia 2013 r. Podniósł, że jego zdaniem wniosek w całości powinien być rozpatrzony pod rządami ustawy obowiązującej przed nowelizacją z grudnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tę regulację, w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli te, które zostały w niej wskazane. Z prawidłowych ustaleń organów wynika, że A. S. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpił we wrześniu 2012 r., dołączając do niego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności J. S. z 9 sierpnia 2012 r. na okres do 31 sierpnia 2013 r. Sąd w całości podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym w szczególności, że małżonek osoby niepełnosprawnej może skutecznie domagać się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia z powodu opieki nad swoim niepełnosprawnym małżonkiem. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium przytoczyło przepis art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odnotowało fakt zmiany przepisów tej ustawy, dokonanej ustawą z 7 grudnia 2012 r. (Dz. U. poz. 1548), dostrzegło także, że po zmianach ustawa o świadczeniach rodzinnych nadal przewiduje pomoc w formie świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże albo na skutek wadliwej wykładni art. 13 ustawy z 7 grudnia 2012 r. albo też z innych, bliżej niewyjaśnionych przyczyn, uznało, że przepis art. 13 ustawy zmieniającej skutkuje tym, że gdy wniosek o przyznanie świadczenia wpłynie przed 1 stycznia 2013 r., to świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane tylko do końca grudnia 2012 r., a dalej osoba domagająca się przyznania takiego świadczenia powinna wystąpić z nowym wnioskiem. Tymczasem zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r., w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wykładnia tego przepisu łącznie z przepisem art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w odniesieniu do stanu tej konkretnej sprawy wskazuje na to, że obowiązkiem organu było dokonanie oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od września 2012 r. do końca grudnia 2012 r. według przepisów w ich brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją - co organ uczynił - oraz analiza zasadności wniosku za okres od 1 stycznia do 31 sierpnia 2013 r. według przepisów obowiązujących od 1 stycznia 2013 r. - czego organ nie uczynił, uznając, że przepis art. 13 ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012 r. pozwala mu tylko na rozpoznanie wniosku za okres do końca 2012 r. Podkreślenia wymaga to, że rolą sądu administracyjnego jest dokonywanie oceny prawidłowości decyzji, która to decyzja, stosownie do art. 107 kpa powinna zawierać między innymi uzasadnienie prawne. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu i dokonywania oceny zasadności wniosku w świetle obowiązujących przepisów w sytuacji, gdy kontrolowana decyzja żadnej takiej oceny nie zawiera (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129). W niniejszej zaś sprawie, jak wyżej wskazano, organ w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem skarżący nie może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego według przepisów obowiązujących poczynając od 1 stycznia 2013 r. W decyzji tej zresztą Kolegium nawet nie zajęło takiego stanowiska, a jedynie z "wyjaśnienia" zawartego w jej końcowej części można ewentualnie wnioskować, że organ ten uznał, iż skarżący poczynając od 1 stycznia 2013 r. może się ubiegać tylko o specjalny zasiłek opiekuńczy. Brak jakiegokolwiek prawnego uzasadnienia takiego stanowiska, zwłaszcza w świetle treści orzeczenia o niepełnosprawności, ustalającego, że niepełnosprawność J. S. datuje się od 6-go roku życia, skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium powinno rozpoznać cały wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a więc również za okres od 1 stycznia do 31 sierpnia 2013 r., analizując jego zasadność w świetle aktualnie obowiązujących przepisów. Jeśli natomiast chodzi o zarzuty skargi, to w sytuacji gdyby organ prawidłowo ustalił, że przepisy w ich brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. nie pozwalają na przyznanie A. S. świadczenia pielęgnacyjnego, wówczas rozstrzygnięcie, polegające na przyznaniu tego świadczenia tylko na okres od września do 31 grudnia 2012 r. byłoby prawidłowe i to pomimo faktu, że z przyczyn zupełnie niezależnych od skarżącego organy w niniejszej sprawie prowadziły postępowanie z ewidentnym naruszeniem przepisów art. 35 kpa. Z regulacji bowiem zawartej w art. 13 ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012 r. wynika jednoznacznie, że przepisy dotychczasowe stosuje się tylko przy ustalaniu prawa za okres przed wejściem w życie ustawy, a więc przed 1 stycznia 2012 r. Jedynie na marginesie zauważyć także należy, że gdyby decyzja ostateczna w tej sprawie została wydana przed 1 stycznia 2012 r., stosownie do art. 11 ustawy zmieniającej, świadczenie byłoby wypłacane tylko do 30 czerwca 2013 r., a nie do 31 sierpnia 2013 r. jak twierdzi autor skargi. Stosownie do art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.