II SA/Ke 561/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J.G. i J.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.G. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania J. G. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. nakazującą B. i J. małżonkom P. wykonanie następujących robót budowlanych przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym w P., gmina J: w branży budowlanej - dokonać wymiany drzwi w pomieszczeniu przeznaczonym na łazienkę na drzwi o szerokości min. 80cm z kratką nawiewną; - wykonać wentylację grawitacyjną w pomieszczeniu łazienki i kuchni; - zamontować rynny i rury spustowe na budynku; - wykonać zabezpieczenie więźby dachowej środkami grzybobójczymi; w branży elektrycznej - przeprowadzić badania izolacji i ochrony od porażeń instalacji elektrycznej a wyniki przedstawić w formie protokołów badań mających doprowadzić wykonane roboty budowlane do zgodności z przepisami i normami obecnie obowiązującymi, w terminie wykonania do dnia 15.08.2004r. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nakazał wykonanie tych zaleceń na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. – cytowanej dalej jako ustawa). Jednocześnie pouczył, iż po ich wykonaniu na inwestorach będzie ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 4 ustawy. Od decyzji tej odwołał się J. G. podnosząc, że przedmiotowy budynek był budynkiem gospodarczym a nie mieszkalnym i taki powinien pozostać. Obawia się, że przy legalizacji funkcji mieszkalnej z uwagi na bliskość tego budynku od jego stodoły, obory i gnojownika będzie miał utrudnioną działalność gospodarczo-hodowlaną. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że na działce nr 840 położonej w P. w granicy zachodniej działki znajduje się budynek mieszkalny o wymiarach 10,65m x 4,75m, odległy od drogi przez wieś o ok. 33m i od granicy z działką Państwa G.ch o 4,40m. Budynek jest niepodpiwniczony, parterowy, murowany ze stropem żelbetowym oraz drewnianą jednospadową więźbą dachową ze spadkiem na własną działkę, pokryty stalową ocynkowaną blachą trapezową. Posiada instalację elektryczną i ogrzewanie piecowe, nie posiada czynnej instalacji wodno-kanalizacyjnej. W dniu kontroli budynek był użytkowany jako mieszkalny i składał się z dwóch pomieszczeń mieszkalnych i przedpokoju oraz łazienki i WC (nieczynne). B. i J. P. nabyli działkę w 1997r. od J.S.. W dniu zakupu budynek użytkowany był jako mieszkalny, składał się z dwóch pomieszczeń: mieszkalnego (od strony południowej) i gospodarczego (od strony północnej, niewykończonego). Nabywcy wykonali w budynku następujące roboty: - wymienili pokrycie dachu z papy na blachę; - w pomieszczeniu gospodarczym – tynki i podkłady pod posadzkę; - w pomieszczeniu mieszkalnym wydzielili sień, łazienkę oraz kuchnię; - na istniejących w dniu zakupu fundamentach wykonano ganek i wiatrołap. Decyzją z dnia [...] znak: [...] PINB w J. nałożył na inwestorów obowiązek opracowania i przedłożenia oceny technicznej budynku mieszkalnego. Decyzja ta została w całości uchylona w trybie odwoławczym decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w J. uznał, że wymienione roboty budowlane wymagały zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy dokonania zgłoszenia, zaś na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na mieszkanie inwestor powinien uzyskać decyzję na podstawie art. 71 ustawy. Nadto ustalono, iż budynek został wybudowany w latach 1969-1971 na podstawie pozwolenia na budowę, które odnotowano w rejestrze jako "inne", jednakże od początku był użytkowany jako mieszkalny z częścią gospodarczą. Działka na której się znajduje według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jędrzejów od strony południowej na długości ok. 60m położona jest na terenie zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem jednorodzinnej, a w pozostałej części na terenie upraw polowych. Linia zabudowy dla budynków mieszkalnych zlokalizowanych przy drodze gminnej wynosi minimum 15m od krawędzi jezdni. Powyższe ustalenia dokonano w oparciu o pismo Urzędu Miejskiego z dnia 4.05.2001r. Sprawa samowolnie wybudowanego ganku z wiatrołapem stanowi przedmiot odrębnego postępowania. Decyzją z dnia [...] znak: [...] PINB w J. ponownie nałożył na inwestorów obowiązek opracowania i przedłożenia oceny technicznej budynku mieszkalnego wraz z inwentaryzacją i oceną stanu technicznego budynku oraz projektu zmian i przeróbek mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Powyższa decyzja w trybie odwoławczym została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...]. znak: [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego B. i J. P. oraz J. i J. G. zaskarżyli tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Postanowieniem z dnia 26.08.2002r. sygn.akt II SA/Kr 1291/02 NSA w Krakowie oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. B. i J. małżonkowie P. przedłożyli wymagane dokumenty co spowodowało podjęcie przez PINB w J. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy decyzji w dniu 14.06.2004r. znak: NB-7353/20/2001 nakazującej inwestorom wykonanie wymienionych w rozstrzygnięciu robót budowlanych przy budynku mieszkalnym w P. gm. J. w terminie do dnia 15.08.2004r. W ocenie WINB z przedłożonej oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane wynika, że stan techniczny przedmiotowego budynku nie budzi zastrzeżeń, spełnia warunki techniczne bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania, a po wykonaniu wskazanych zmian i przeróbek spełni wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego co umożliwi bezpieczne użytkowanie obiektu. Usytuowanie budynku nie narusza przepisów Prawa Budowlanego, a w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie określa maksymalnej odległości zabudowy mieszkalnej od drogi. W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. J. i J. małżonkowie G. wnieśli o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...]. zarzucając naruszenie przepisów ustawy Prawo Budowlane polegających na przyjęciu, iż poprzednik prawny B. i J. P. tj. J.S. posiadał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego. Według twierdzeń skarżących, pozwolenie określone jako "inne" nie mogło być udzielone przed 1969r. skoro na sąsiedniej działce należącej do G.ch od 1969r. były usytuowane budynki inwentarskie oraz stodoła w odległości 4,40m od tego obiektu i przy intensywnej hodowli przez nich trzody chlewnej oraz gęsi – taka odległość między ich budynkami i budynkiem Szczerby była zbyt mała. Organy rozpatrywały sprawę w zakresie odległości od granicy na błędnym szkicu graficznym. Poza tym podali, że nie rozważono okoliczności związanych ze sprawą o dział spadku (postanowienie Sądu Rejonowego w J. sygn. Ns 280/67) w następstwie których został nałożony na J.S. obowiązek przeniesienia stodoły w inne miejsce natomiast stary budynek mieszkalny (po M.S.) usytuowany w linii zabudowy budynku G.ch miał być tylko remontowany lub usunięty. J.S. po usunięciu starego domu mieszkalnego wybudował w innym miejscu – powyżej starego domu budynek gospodarczy z wiatą bez pozwolenia a następnie bez decyzji administracyjnej sukcesywnie adaptował go do celów mieszkalnych. Również P. "na dziko" remontowali budynek gospodarczy. Podkreślają, że działka nr ew. 840 jest bardzo wąska i nie nadaje się do zabudowy budynkiem mieszkalnym. Zamiarem skarżących jest przekazanie gospodarstwa córce celem rozwijania hodowli, a legalizacja budynku taką działalność utrudni. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Nadmieniono, że sprawy dotyczące własności i przebiegu granic pomiędzy działkami nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna wykazała naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podnieść, iż zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została podjęta w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy przewidzianym dla instytucji legalizacji samowoli budowlanej mającej zastosowanie w przypadkach innych niż uregulowane w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 ustawy, czyli prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego (lub jego części) lub też prowadzenia tego rodzaju robót budowlanych w okolicznościach wymienionych w art. 49b ust. 1. Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z akt administracyjnych bezspornie wynika, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w latach 1969-1971 na podstawie pozwolenia określonego w rejestrze jako "inne", co oznacza, że na pewno nie był to budynek przeznaczony na cele mieszkalne. Ocena czy roboty budowlane wykonane na przestrzeni kolejnych lat przez różnych inwestorów zmierzające w istocie do zmiany sposobu użytkowania zrealizowanego obiektu mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem wymagałaby przede wszystkim ustalenia czy przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczałyby taką możliwość. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem czyli w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i odniesienie się do ustaleń tego planu w rozumieniu powołanego przepisu jest niezbędne dla prawidłowości rozstrzygnięcia. Powyższa kwestia jakkolwiek była przedmiotem rozważań organu to jednak nie została wyjaśniona w sposób dostateczny i jednoznaczny. Nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lipca 2006r. sygn akt II SA/Kr 1269/02 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. znak: [...] i poprzedzającą ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...]. znak: [...] w przedmiocie nakazania B. i J. P. wykonania określonych czynności tj. przedłożenia oceny technicznej budynku mieszkalnego położonego w miejscowości P. wraz z inwentaryzacją i oceną stanu technicznego budynku oraz projekt zmian i przeróbek mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami wskazując, że stwierdzenie zgodności obecnego sposobu użytkowania budynku (mieszkalny) w odniesieniu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło na podstawie pisma Urzędu Miejskiego z dnia 4 maja 2001r. bez analizy autentycznej treści przepisu jakim są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak stwierdził Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] jest konsekwencją wykonania nałożonych na Państwa P. obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji z dnia [...] Ze zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy materiału dowodowego również nie wynika by organy administracji publicznej zapoznały się z planem, odwołanie się zaś tylko do pisma Urzędu Miejskiego ( którego brak w aktach sprawy) należy uznać za niewystarczające. Analiza w kwestii zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku wymagałaby odniesienia tak co do ustaleń szczegółowych jak i generalnych planu. W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku WSA w Krakowie przytoczono generalne ustalenia zawarte w pkt 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiące, że "obowiązujące odległości projektowanych budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi od dróg i ulic" winny znajdować się w odległości od 15m do 30m od krawędzi jezdni dróg m.in. gminnych. Treść tej regulacji różni się od przytoczonej przez organy w uzasadnieniu, podające jedynie wskaźnik dotyczący minimalnej odległości tj. 15m i określającej, że brak jest w ustaleniach planu maksymalnej odległości zabudowy mieszkalnej od drogi. W okolicznościach faktycznych i prawnych danej sprawy należy stwierdzić, iż od prawidłowego wyjaśnienia kwestii dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu zależy dalszy tok postępowania. Ubocznie należy podnieść, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądanie przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz i ocen może nastąpić wyłącznie w trybie art. 81c Prawa Budowlanego, albowiem art. 51 tej ustawy takiej podstawy prawnej nie stanowi. Poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie można bowiem doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. (wyrok WSA z dnia 24.06.2004r. sygn.akt IV SA 74/03 Lex nr 148875). Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 107 kpa i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135, 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz.1270 ze zm.) decyzje organów obu instancji należało uchylić. Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 p.p.s.a.