II SA/Ke 569/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. W. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 24 lipca 2024 r. znak: WOA.7722.33.2024.A w przedmiocie grzywny za nieudostępnienie do oględzin obiektu budowlanego oddala skargę. II SA/Ke 569/24 Uzasadnienie Postanowieniem z 24 lipca 2024 r., znak: WOA.7722.33.2024.A, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (ŚWINB), po rozpatrzeniu zażalenia L. W., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (PINB) z 24 maja 2024 r., znak. PINB-SO.5160.27.2023.I, nakładające na L. W., jako współwłaścicielkę działki nr ewid. [...] przy ul. S. [...] w Sandomierzu, grzywnę w wysokości 50 zł za nieudostępnienie do oględzin w dniu 15 maja 2024 r. budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ww. ulicy, pomimo prawidłowo doręczonego zawiadomienia o oględzinach. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z 29 lutego 2024 r., znak: WOA.7721.107.2023, ŚWINB uchylił decyzję PINB z 21 listopada 2023 r., znak: PINB-SO.5160.27.2023.I, którą nałożono na L. i M. W. obowiązek wykonania do 30 maja 2024 r. czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na ww. działce do stanu zgodnego z prawem i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez skuteczne przeprowadzenie oględzin. PINB wyznaczył na 15 maja 2024 r. oględziny, o czym poinformował strony pismem z 8 marca 2024 r. Oględziny nie doszły jednak do skutku. Właściciele działki nr [...], tj. L. i M. W. nie stawili się, a przedmiot oględzin nie został udostępniony. Pełnomocniczka małżonków W. adw. U. D. w pismach z 3 kwietnia 2024 r. i 26 kwietnia 2024 r. wnosiła o zmianę terminu oględzin powołując się na niemożność swego udziału w czynnościach z uwagi na wyznaczoną na 15 maja 2024 r. rozprawę w sądzie powszechnym. W pismach z 16 kwietnia 2024 r. i 6 maja 2024 r. organ poinformował o odmowie zmiany terminu oględzin. W tych okolicznościach organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z 24 maja 2024 r., działając na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. Zażalenie na to rozstrzygnięcie wnieśli L. i M. W., podnosząc, że nie mieli możliwości dokonać zmiany pełnomocnika, a ponieważ charakter niniejszej sprawy jest wyjątkowo skomplikowany, nie udostępnili przedmiotu oględzin. Organ II instancji wskazał, że pełnomocniczka stron w żadnym z kierowanych do organu pismach w sprawie zmiany terminu oględzin nie dołączyła dokumentu (dowodu) potwierdzającego, że nie może uczestniczyć w wyznaczonych czynnościach z uwagi na pozostałe obowiązki służbowe. Ponadto, kolizja rozprawy nie może być uznana za przeszkodę. Samo okazanie przedmiotu oględzin nie jest czynnością skomplikowaną, trudno więc ten argument uznać za zasadny. Dodatkowo organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo małżonków W. z 28 listopada 2023 r., w którym mocodawcy ustanawiają pełnomocników w osobach adw. G. K. i adw. U. D. Organ nie stwierdził, aby ww. pełnomocnictwo zostało odwołane. Strony mogły więc być reprezentowane przez każdego z pełnomocników. W skardze do tut. Sądu L. W. i M. W. zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 88 § 1 k.p.a. poprzez ukaranie skarżących grzywną, pomimo że przesłanki do jej nałożenia nie zachodziły. Wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że art. 32 k.p.a. nie ogranicza dopuszczalności ustanowienia pełnomocnika – strona może udzielić pełnomocnictwa w takim zakresie, w jakim uzna to za stosowne. Przywołano w tym miejscu postanowienie Sądu Najwyższego z 9 września 1993 r., sygn. III ARN 45/93. Zdaniem skarżących, charakter sprawy jest wyjątkowo skomplikowany, dlatego strony dla zapewnienia ochrony swych praw chcą korzystać z pomocy osoby, która ma odpowiednią wiedzę, by należycie reprezentować ich interesy. Pełnomocniczka skarżących informowała organ o braku możliwości uczestniczenia w oględzinach w wyznaczonym dniu z odpowiednim wyprzedzeniem, jednocześnie wnosząc o zmianę terminu i deklarując pełna współpracę z organem w tym zakresie. W związku z powyższym odmowa okazania przedmiotu oględzin była zasadna, ponieważ obiektywnie przeprowadzenie oględzin było niemożliwe do zrealizowania. W dniu 19 sierpnia 2024 r. oględziny w sprawie odbyły się bez przeszkód w obecności pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wyjaśnił, że organ I instancji wydał 24 maja 2024 r. dwa odrębne postanowienia dotyczące ukarania grzywną. W konsekwencji, również organ II instancji wydał 24 lipca 2024 r. dwa postanowienia, odpowiednio dla L. W. (znak: WOA.7722.33.2024.A) i M. W. (znak: WOA.7722.33.2024.B). Zaskarżone zostało postanowienie dotyczące grzywny dla L. W. Prawomocnym postanowieniem z 20 listopada 2024 r. tut. Sąd odrzucił skargę M. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 88 § 1 zd. pierwsze k.p.a., kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca 15 maja 2024 r. nie udostępniła do oględzin nieruchomości, której jest współwłaścicielką, pomimo tego, że jej pełnomocniczka została zawiadomiona o terminie oględzin w piśmie z 8 marca 2024 r. Z dyspozycji art. 85 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin (§ 2). Przedstawienie przedmiotu oględzin na wezwanie organu orzekającego jest obowiązkiem, który ciąży na stronie, jak i na osobie trzeciej, w zależności, od tego, w czyim władaniu znajduje się dany przedmiot. Wynika to z art. 50 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może wzywać osoby (strony lub inne osoby) do udziału w podejmowanych czynnościach, a więc również do udziału w oględzinach przez przedstawienie ich przedmiotu. Przepis art. 85 § 1 k.p.a. pozostawia uznaniu organu administracji dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z oględzin (organ ten "może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny"). Nie ulega jednak wątpliwości, że w przypadku dopuszczenia przez organ tego dowodu, na stronach i na innych osobach posiadających przedmiot oględzin spoczywa obowiązek okazania tej rzeczy organowi przeprowadzającemu dowód. Grzywna przewidziana w art. 88 § 1 k.p.a. stanowi środek przymusu, mający na celu zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego. Oczywiste jest, że w postępowaniu administracyjnym organ - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej sformułowaną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - zobowiązany jest do rzetelnego i kompleksowego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W rozpoznawanej sprawie ŚWINB decyzją z 29 lutego 2024 r. zobowiązał PINB, aby w toku postępowania, prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uzupełnił materiał dowodowy poprzez skuteczne przeprowadzenie oględzin. Dopuszczenie przez PINB dowodu z oględzin przedmiotowego budynku stanowi zatem realizację polecenia wynikającego wprost z funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji ŚWINB. W dniu oględzin skarżąca nie udostępniła nieruchomości do oględzin, natomiast jej pełnomocniczka informowała wcześniej organ o niemożności swego udziału w oględzinach z uwagi na wyznaczoną na 15 maja 2024 r. rozprawę w sądzie powszechnym, wnosząc o zmianę terminu tych czynności. W ocenie Sądu, w przedstawionych okolicznościach sprawy, prawidłowe było stanowisko organu, który wobec nieokazania przez skarżącą przedmiotu oględzin, orzekł o zastosowaniu wobec niej środka przymusu w postaci grzywny przewidzianej w art. 88 § 1 k.p.a. Obowiązek okazania przedmiotu oględzin w celu umożliwienia przeprowadzenia dowodu może być wyłączony jedynie w sytuacji, gdyby wydanie przedmiotu oględzin wiązało się z niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzi, groziło niepowetowaną szkodą bądź też było, z obiektywnie uzasadnionych powodów, niemożliwe do zrealizowania. Okoliczności te powinny zostać w toku postępowania administracyjnego ujawnione i potwierdzone stosownymi dowodami (por. wyroki NSA: z 22 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1359/19, z 5 marca 2024 r., sygn. II OSK 2742/22). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły okoliczności wskazujące, że okazanie przedmiotowej nieruchomości do oględzin było obiektywnie niemożliwe. Przede wszystkim nie zostało wykazane, aby skarżąca osobiście nie mogła okazać przedmiotu oględzin, która to czynność co do zasady nie wiąże się z koniecznością podejmowania jakichkolwiek skomplikowanych działań, tym bardziej, że oględziny miały być przeprowadzone w jej miejscu zamieszkania. Skarżąca mogła również upoważnić do tej czynności inną osobę. Osobisty udział strony lub pełnomocnika w oględzinach nie jest obligatoryjny. Strona nie ma też obowiązku podpisywania protokołu oględzin, jeśli nie zgadza się z zawartymi w nim ustaleniami. Istotne jest natomiast to, aby przedmiot oględziny został udostępniony w zakresie umożliwiającym przeprowadzenie czynności. Podnieść również należy, że wprawdzie pełnomocnik skarżącej poinformowała organ o niemożliwości udziału pełnomocnika w czynnościach, z uwagi na pozostałe obowiązki zawodowe, jednak nie dostarczyła dokumentu potwierdzającego, że nie może uczestniczyć w wyznaczonych czynnościach tego dnia (np. wezwania do obowiązkowego stawiennictwa na rozprawie w Sądzie Rejonowym dla Warszawy Pragi Północ). Organ nadzoru budowlanego w toczącym się postępowaniu dokonał oceny, czy wskazana przez pełnomocnika skarżącej okoliczność stanowi uzasadnienie przyczyny jego nieobecności. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącej przesłał jedynie wnioski o zmianę terminu oględzin bez żadnego dokumentu potwierdzającego podniesione przyczyny nieobecności. Organ stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ocenił zasadność wniosku. Bezsporne jest, że skarżąca dysponowała przedmiotem oględzin, a zatem wskutek nieudostępnienia przez nią przedmiotowej nieruchomości, uniemożliwiono pracownikom PINB dokonanie czynności dowodowej. Strona w postępowaniu administracyjnym posiada nie tylko uprawnienia, lecz ciążą na niej również obowiązki, a takim obowiązkiem jest niewątpliwie okazanie (udostępnienie) przedmiotu, który jest we władaniu strony. Ukaranie skarżącej grzywną w wysokości 50 zł na podstawie art. 88 § 1 k.p.a., za nieokazanie przedmiotu oględzin, było więc w pełni prawidłowe. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.