II SA/Ke 573/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M.K. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynków handlowo-usługowych na cele handlowo- usługowe (pow. sprzedaży do 850m2, usługi typu biurowo-finansowego) z częścią mieszkalną jednorodzinną w miejscowości C., na działce oznaczonej nr ewid. [...], na podstawie art. 138 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że obecnie zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, który uzupełnił materiał dowodowy i wyeliminował uchybienia, których dopuścił się w poprzednim postępowaniu. Dalej organ odwoławczy podniósł, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. 2017 r., poz. 1073), dalej "ustawa" oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Kolegium złożony przez R. Ż. i A. Ż. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejących budynków handlowo-usługowych na cele handlowo- usługowe z częścią mieszkalną, spełnia wymogi art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Nieruchomość położona jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową handlowo-usługową, a planowana inwestycja stanowi jej uzupełnienie; teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu w sieć energetyczną, wodociągową, gwarantuje prawidłowe funkcjonowanie obiektów, objętych wnioskiem; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; nie narusza wymogów wynikających z przepisów odrębnych. Organ odwoławczy podkreślił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku tak jak w niniejszej sprawie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie wyników tej analizy organ I instancji ustalił kontynuację funkcji oraz parametry nowej zabudowy, a sposób ich ustalenia szczegółowo przedstawił w treści analizy, a następnie w uzasadnieniu decyzji. Organ ustalił, że na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zabudową handlowo-usługową. Zatem wnioskowana funkcja nie pozostaje w sprzeczności z istniejącą w sąsiedztwie funkcją. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo uznał, że wyniki analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, dokonanej w analizowanym terenie wskazują, że znajdująca się w jego granicach zabudowa mieszkalna i handlowo-usługowa pozwala na określenie dla projektowanych budynków wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej, wskaźników zabudowy oraz linii zabudowy. Z kolei odnosząc się do określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy Kolegium uznało, że zostały one wyznaczone w sposób dopuszczony przez przepisy ww. rozporządzenia, bowiem wynikają one z przeprowadzonej analizy, a nadto w uzasadnieniu decyzji zawarta została argumentacja przemawiająca za takim właśnie ich ustaleniem. Ponadto, organ odwoławczy podkreślił, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji uzyskano wymagane uzgodnienia, w tym planowana zabudowa została pozytywnie uzgodniona przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że brak akceptacji dla wnioskowanej zabudowy ze strony odwołującego się nie jest wystarczającym powodem do odmowy ustalenia warunków zabudowy, ponieważ sam sprzeciw nie mieści się w ramach prawnych przeszkód do wydania takiej decyzji. W szczególności decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza praw osób trzecich, co znalazło prawidłowe odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji. Odnośnie wątpliwości, że wnioskodawcy nie są wyłącznie właścicielami działki nr [...] Kolegium wskazało, że nie ma znaczenia, kto jest właścicielem działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nawet bowiem wniosek złożony przez osobę nie będącą właścicielem działki podlega rozpatrzeniu przez organ, a uprawnienia właściciela nie doznają żadnego uszczerbku wskutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium na marginesie zaznaczyło, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożyć może jedynie podmiot posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do zarzutu, że działka [...] jest częścią współwłasności odwołującego się Kolegium podkreśliło, że strony postępowania zostały ustalone na podstawia wypisów z ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostwo Powiatowe, a także na podstawie księgi wieczystej [...]. Z kolei, jeśli chodzi o kwestię braku udziału w postępowaniu właścicieli działki nr [...], to z akt sprawy wynika, że właścicielem tych działek jest Gmina Chmielnik, co potwierdzają wypisy z rejestru gruntów, załączone do akt sprawy. Natomiast wszystkie strony wskazane w rejestrach ewidencji gruntu działek sąsiadujących z terenem inwestycji brały udział w sprawie, co potwierdzają akta niniejszej sprawy. Stąd też zarzut dotyczący braku udziału stron w postępowaniu, nie znajduje uzasadnienia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję M.K., domagając się jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Wskazał, że działka nr [...] jest częścią współwłasności, która w wyniku "przestępczych działań stała się w 2006 roku własnością GSSCH w C. ". Działka ta, w jego księdze wieczystej, ma nr ewid. [...] przy ul. M., a wypisy z ewidencji gruntów są inne niż zapisy w księdze wieczystej [...]. Autor skargi także zauważył, że w decyzji nie uwzględniono wszystkich stron postępowania, pomijając właścicieli dróg oznaczonych numerem [...] oraz stron zajmujących nadal jego majątek. Zarzucił również, że organ nie odniósł się do pisma z 22 grudnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że nie rozstrzyga on sporów o własność nieruchomości i że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może złożyć także osoba nie będąca właścicielem. Dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego wniosek o pozwolenie na budowę może złożyć podmiot posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stronami postępowania były wszystkie osoby ujawnione w ewidencji gruntów jako właściciele nieruchomości sąsiednich, zaś właścicielem działek [...] jest Gmina. Odpowiedź na pismo z 22 grudnia 2015 r. została skarżącemu udzielona przez Wydział Rolnictwa i Gospodarki Nieruchomościami pismem z 20 stycznia 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zmianą) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zmianami, zwanej dalej P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynków handlowo – usługowych na cele handlowo - usługowe (pow. sprzedaży do 850 m2 usługi typu biurowo – usługowego) z częścią mieszkalną jednorodzinną, na działce nr [...] położonej w C. Wydanie tej decyzji zostało poprzedzone sporządzeniem analizy, o jakiej mowa w § 3 rozporządzenia, zaś określone decyzją organu I instancji warunki zabudowy: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu zostały określone stosownie do wyników tej analizy. Decyzją tą organ I instancji między innymi ustalił powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 0,97 z warunkiem wykonania dachu zielonego nad 1 kondygnacja, ustalił obowiązującą linię zabudowy w granicy działek stanowiących drogi publiczne(działki nr [...]), gabaryty budynku handlowo – usługowego z częścią mieszkalną do 3 kondygnacji nadziemnych w części frontowej oraz od strony dróg publicznych oraz do 1 kondygnacji w części oficyny, szerokość elewacji frontowej budynku handlowo usługowego z częścią mieszkalną jednorodzinną od strony działki nr [...] od 19 do 21 metrów, a szerokość elewacji od strony działki nr [...] od 34 do 36 metrów, maksymalną wysokość do okapu budynku handlowo – usługowego z częścią mieszkalną od 7 do 8 metrów n.p.t., maksymalną wysokość budynku w kalenicy od 10 do 11 metrów oraz szczegółowo opisał geometrię dachu. Organ dopuścił także możliwość lokalizacji planowej rozbudowy i nadbudowy w granicy działek [...] w celu zachowania historycznego układu zabudowy, wskazując, że w obszarze analizowanym większość budynków zlokalizowanych jest w granicy działek. Organ zastrzegł jednak, że z tego zapisu nie wynika obligatoryjny warunek takiego sytuowania i w konsekwencji taka lokalizacja będzie możliwa po spełnieniu wszelkich pozostałych warunków wynikających z przepisów odrębnych. Zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO, że tak określone parametry znajdują uzasadnienie w przeprowadzonej analizie, zaś inwestycja, zarówno w zakresie funkcji jak i ustalonych cech zabudowy i zagospodarowania stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Zauważyć należy że skarżący, będący współwłaścicielem działki nr [...], ani w toku postępowania przed organami administracyjnymi ani też w skardze nie kwestionuje samego sposobu zagospodarowania działki nr [...]. Jego zarzuty ograniczają się bowiem do podważania tytułu własności inwestorów do tej nieruchomości. Jak jednak słusznie uznał organ, w sprawie o ustalenie warunków zabudowy osoba występującą z takim wnioskiem nie musi się legitymować tytułem własności. W punkcie 2.4 swojej decyzji organ I instancji wskazał, że "niniejsza decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)". Dlatego też jedynie na marginesie zauważyć należy, że w aktach sprawy oprócz wypisu z rejestru gruntów, z którego wynika, że właścicielami działki nr [...] są A. i R. małżonkowie Ż., a więc inwestorzy, znajduje się wypis z aktu notarialnego z 25 maja 2010 r., którym nabyli oni własność tej nieruchomości od ujawnionej w księdze wieczystej jako właściciel Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w C. Również ze znajdujących się w aktach administracyjnych postanowień Sądu Rejonowego z [...] i utrzymującego go w mocy postanowienia Sądu Okręgowego z [...] wynika, że skarżącemu nie udało się podważyć prawidłowości wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...]. Również jego wniosek o zmianę wpisu w ewidencji gruntów odnośnie właściciela działki nr [...] nie został uwzględniony przez organy prowadzące ewidencję gruntów, co wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...], od której skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 635/06. W postępowaniu w sprawie o ustalenia warunków zabudowy organ ma za zadanie określenie, czy na danym terenie jest dopuszczalna nowa zabudowa i jakie powinna ona spełniać wymogi. Natomiast nie jest rolą organów rozpoznających taką sprawę rozstrzyganie sporu o własność nieruchomości, której dotyczy wniosek. Dlatego też organy w niniejszej sprawie nie mogły uwzględnić zawartego w piśmie skarżącego z dnia 22 grudnia 2015 r. żądania określenia przez Burmistrza Miasta i Gminy, jakie obecnie numery porządkowe ma jego nieruchomość i odszukania placu zajętego pod kolejkę wąskotorową", gdyż "Pozwoli to uporządkować bałagan panujący w ewidencji gruntów, nieruchomości i w gminnym zbiorze meldunkowym". Ponadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga zgody osób trzecich, także właścicieli działek sąsiednich w stosunku do terenu, na którym planowana jest inwestycja. Wydanie takiej decyzji nie musi być zgodne z żądaniami lub oczekiwaniami osób trzecich. Jedyne przesłanki, które muszą zostać spełnione do ustalenia warunków zabudowy określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ich ocena dokonywana jest w danym, konkretnym istniejącym stanie faktycznym. Wbrew zarzutom skargi, nie jest także uzasadniony zarzut, jakoby w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie brały udziału wszystkie strony. Działki nr [...] oraz [...] stanowią własność Gminy, której Burmistrz wydał decyzję jako organ I instancji, tak więc sama Gmina nie mogła już występować jako strona tego postępowania. Natomiast nawet gdyby faktycznie jeszcze jakaś strona była pozbawiona możliwości udziału w sprawie, może ona domagać się wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na p[odstawie art. 151 P.p.s.a.