II SA/Ke 582/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Gminy w Waśniowie z dnia 10 marca 2017r. nr XXXIII/179/2017 w przedmiocie przyjęcia gminnego programu zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Waśniowie w dniu 10 marca 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXIII/179/2017 w sprawie przyjęcia gminnego programu zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy Waśniów w 2017 r. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.). W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości i zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 4 pkt II załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt oraz braku określenia dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczania do schroniska i niewskazanie, kto będzie za nie odpowiedzialny. Uzasadniając swe stanowisko Prokurator podniósł, że brak uregulowań w przyjętej uchwale w zakresie wskazanym w zarzutach skargi stanowi naruszenie prawa, gdyż rady gmin powinny w sposób wyczerpujący regulować zakres spraw wynikający z upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt nie zawiera regulacji, która nakazuje wprost w gminnym programie wskazywać podmiot, który będzie zajmował się odławianiem bezdomnych zwierząt. Ponadto w zaskarżonej uchwale został opisany sposób postępowania z odłowionymi zwierzętami oraz wskazane zostało schronisko, do którego zwierzęta mają być po odłowieniu przetransportowane. Organ podkreślił, że Gmina Waśniów ma zawartą umowę z podmiotem, który realizuje na jej terenie zadanie polegające na odławianiu zwierząt. Nadto organ dodał, że art. 11 ust. 2 nie zawiera regulacji nakazującej wskazywania w programie wprost podmiotu, który zajmuje się odławianiem zwierząt bezdomnych, a jedynie nakazuje określenie zasad dotyczących odławiania takich zwierząt. Kończąc organ zwrócił uwagę, że organ nadzoru, tj. Wojewoda Świętokrzyski badał zaskarżoną uchwałę pod kątem jej zgodności z prawem, ale nie wyeliminował tej uchwały z obrotu prawnego. Dostrzeżona przez ten organ potrzeba reasumpcji zaskarżonej uchwały, nie dotyczyła przepisów wskazanych w skardze, a ponadto została zrealizowana przez Radę Gminy w Waśniowie poprzez uchwalenie uchwały z dnia 30 maja 2017 r. w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały. Tym samym wyeliminowane zostały wszystkie uchybienia, które powodowały wadliwość zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), polegający na niewskazaniu w zaskarżonej uchwale podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt oraz braku określenia dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczenia do schroniska i nie wskazania, kto będzie za nie odpowiedzialny. Organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wymienionych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Stosownie do art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 powołanej ustawy, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Dokonując analizy przywołanych przepisów nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. Wykładnia celowościowa art. 11a ustawy, który należy interpretować w powiązaniu z jej art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w tym przypadku wskazanie podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt, jak też określenie dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczenia do schroniska, wskazanie kto będzie za nie odpowiedzialny (por. m.in. wyroki: WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017r., II SA/Bd 1255/16 i WSA w Krakowie z 13 września 2016r., II SA/Kr 398/16). W § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały przyjęto co prawda regulacje, zgodnie z którymi zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku gmina realizuje poprzez umieszczenie w schronisku dla zwierząt (wskazanym w tym zapisie uchwały wraz z adresem), z którym zawarła umowę, podano także w ust. 3 § 2 podmiot, który może sprawować opiekę nad bezdomnymi zwierzętami w przypadku, przepełnienia schroniska. Regulacja ta dotyczy już jednak "dalszej opieki", brak jest natomiast wskazania zarówno konkretnego podmiotu dokonującego wyłapywania zwierząt (w § 4 ust. II podano jedynie, że będzie to podmiot zewnętrzny), jak i określenia elementu pośredniego, tj. sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu zanim trafią do jednego z ww. podmiotów, jak i tego, kto będzie za nie wówczas odpowiedzialny. Dodać należy, że pełnomocnik organu przyznał na rozprawie sądowej, że program nie zawiera określenia sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczenia do schroniska oraz, że podmiot, który będzie się zajmował odławianiem bezdomnych zwierząt będzie znajdowany, jeśli zajdzie taka potrzeba, przez Gminę, która w takiej sytuacji zawrze stosowną umowę. W związku z takim twierdzeniem warto zauważyć, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale dopiero w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z konkretnymi podmiotami, nie mieści się w granicach ustawowej podstawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 marca 2016 r., II OSK 221/16). Odnośnie podniesionej w odpowiedzi na skargę kwestii, że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą z 30 maja 2017 r., podnieść należy, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne (zob. wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Skoro zaskarżona uchwała - będąca aktem prawa miejscowego - weszła już w życie, a więc wywołała określone skutki prawne, to zachodziła konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W związku z tym jedynie ubocznie można zauważyć, że zmiany dokonane uchwałą Nr XXXVI/200/2017 Rady Gminy w Waśniowie z dnia 30 maja 2017 roku w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały, nie dotyczyły przepisów objętych skargą Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim. Z powodu braku regulacji w powyższym zakresie i niewyczerpania tym samym delegacji ustawowej zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.