II SA/Ke 585/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi H. K. i H. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego we wznowionym postępowaniu oddala skargę. Decyzją z dnia 10 maja 2013 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania H. K. i H. K., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 15 marca 2013 r. znak: [...] odmawiającej uchylenia dotychczasowej decyzji Wójta Gminy T. z dnia 5 lipca 1996 r. znak: [...] nakazującej R. B. rozbiórkę części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. 394 położnej w J., gm. T. - uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji wznowione postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2012r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia 26 maja 1980 r. P. B. uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 75 w J. Decyzja ta utraciła ważność na mocy rozstrzygnięcia Naczelnika Gminy T. z dnia 21 sierpnia 1986 r., z powodu niewykonania przez P. B. obowiązku nakazanego decyzją z dnia 15 kwietnia 1983 r., polegającego na dokonaniu zmian i przeróbek ław fundamentowych wykonanych niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Po uzyskaniu w dniu 3 sierpnia 1988 r. nowego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz szamba, P. B. rozpoczął dalszą realizację budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia 24 października 1995 r. Wójt Gminy T. nakazał P. B. dokonanie rozbiórki nadbudowanej drugiej kondygnacji budynku mieszkalnego zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie po jej uchyleniu przez Wojewodę, decyzją z dnia 5 lipca 1996 r. Wójt Gminy T. nakazał R. B. (następcy prawnemu P. B.) rozbiórkę więźby dachowej wraz z pokryciem, strop nad ścianami I piętra, ściany I piętra budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki 394 w J. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, że budowa tych wyszczególnionych części zrealizowana została w 1995 r., po utracie ważności pozwolenia na budowę z dnia 3 sierpnia 1988 r., w związku z przerwaniem budowy na okres dłuższy niż dwa lata. Jak wynika z pisma Wojewody z dnia 16.04.2013r. Wójt Gminy T. przy piśmie z dnia 7.08.1996r. przesłał do Wojewody odwołanie od decyzji z dnia 5.07.1996r., datowane na dzień 9.06.1996r. Przy piśmie z dnia 7.10.1996r. Wojewoda zwrócił akta sprawy organowi I instancji i poinformował strony, że rozpatrzenie odwołania nie jest możliwe, ponieważ nie udało się ustalić od kogo to odwołanie pochodzi. Od 16 kwietnia 2010 r. nowymi właścicielami działki nr 394 stali się H. K. i H. K. W dniu 12 sierpnia 2011 r. do organu I instancji wpłynął ich wniosek z dnia 9 sierpnia 2011 r. o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji z dnia 5 lipca 1996r. z powodu pojawienia się nowych dowodów mających wskazywać, że decyzja ta została wydana na podstawie nieprawdziwych faktów. Wniosek poskutkował rozstrzygnięciem PINB z dnia 29 września 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania, nazwanym "decyzją", które następnie zostało sprostowane postanowieniem z dnia 16 listopada 2011 r. przez zastąpienie omyłkowego określenia wydanego aktu "decyzją", właściwym określeniem go jako "postanowienie". Postanowienie to zostało w trybie zażaleniowym utrzymane przez WINB postanowieniem z dnia 28 listopada 2012 r. Na skutek skargi H. i i H. małż. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. II SA/Ke 22/12, uchylił postanowienia organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organy w ogóle nie starały się ustalić, kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o przesłance stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, co jest niezbędne do rozstrzygnięcia, czy zachowali termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z dnia 20.06.2012r. małżonkowie K. wyjaśnili, że o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania dowiedzieli się w dniu 10.07.2010r. kiedy odnaleźli dokumenty przesłane następnie do WINB z wnioskiem o wznowienie postępowania. Oświadczyli również, że w dniu 9.08.2010r. wystąpili do WINB o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2012 r. PINB wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy T. z dnia 5 lipca 1996 r., po czym opisaną na wstępie decyzją z dnia 15 marca 2013 r. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. WINB uchylając na skutek odwołania małżonków K. decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie tego organu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wyjaśnił, że był związany ww. wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 8 lutego 2012 r. Ponowna ocena zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego prowadzi zdaniem organu do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 148 § 1 k.p.a., ponieważ wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie miesiąca od dnia, w którym strony dowiedziały się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że małżonkowie K. po wezwaniu ich przez organ I instancji wyjaśnili, że o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, tj. odnalezieniu istotnych w ich ocenie dokumentów, dowiedzieli się w dniu 10.07.2010r. Podanie o wznowienie postępowania powinni byli zatem wnieść najpóźniej w dniu 10.08.2010r. Tymczasem formalne podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy T. z dnia 5.07.1996r. wnieśli w dniu 11.08.2011r. (wg daty nadania przesyłki na poczcie). Wbrew twierdzeniom wnioskodawców ani w piśmie z dnia 14.07.2010r., ani też w piśmie z dnia 9.08.2010r. nie wnosili o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. Wnosili jedynie o gruntowne zbadanie sprawy i zajęcie stanowiska przez WINB. Pisma te nie zawierały minimum elementów pozwalających na zakwalifikowanie ich jako podań o wznowienie postępowania. Organ udzielił odpowiedzi na powyższe pisma w dniu 17.08.2010r. W świetle powyższego zdaniem organu II instancji formalnym wnioskiem o wznowienie postępowania było podanie małżonków K. z dnia 11.08.2011r., wniesione po upływie roku od końca terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Brak było zatem podstaw do merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji z dnia 5.07.1996r., jak to uczynił organ I instancji. W konsekwencji, ponieważ organ odwoławczy nie mógł zastosować art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zobowiązany był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. K. i H. K. wnieśli o uchylenie decyzji WINB podnosząc zarzut naruszenia art. 147 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez niepotraktowanie pisma stron z dnia 9.08.2010r. jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy T. z dnia 5.07.1996r., a w konsekwencji naruszenie art. 148 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że przepisy k.p.a. nie przewidują szczególnej formy dla podania o wznowienie postępowania. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki w sprawach SA/Kr 2342/92, III SA 92/87, I OSK 1134/05) wskazali, że o tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracji. W razie wątpliwości organ mając na względzie art. 7-9 k.p.a. powinien zapytać stronę o wyrażenie swojego stanowiska. Nie ma decydującego znaczenia tytuł pisma, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Zdaniem skarżących ich pismo z dnia 9.08.2010r. (nadane w tym samym dniu) zatytułowane "wniosek" i zawierające prośbę o ponowne rozpatrzenie sprawy spełnia wszystkie wymogi formalne wniosku o wznowienie postępowania. Z treści tego pisma wynika wyraźnie, że skarżący proszą o ponowne rozpatrzenie sprawy i powołują nowe okoliczności. W toku postępowania strony wyraźnie wskazały, że w piśmie z dnia 9.08.2010r. wniosły o wznowienie postępowania. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skarżący wskazali, że decyzja z dnia 5 lipca 1996 r. została prawidłowo zaskarżona odwołaniem wniesionym przez P. B. i R. B. O decyzji zapadłej na skutek odwołania organy nie posiadają informacji. Tym samym zdaniem skarżących strona z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym, zaś załatwienie odwołania pismem z dnia 3.10.1996r. stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżących organy nadzoru budowlanego nie dołożyły wszelkich starań aby wyjaśnić, dlaczego odwołanie P. B. i R. B. nie zostało merytorycznie rozpatrzone. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie podkreślić należy, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie było już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. II SA/Ke 22/12, uchylił postanowienie WINB z dnia 28 listopada 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy T. z dnia 5 lipca 1996 r. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. OSK 1403/04). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że rozpatrujące ją organy były związane ustaleniami dokonanymi przez WSA w Kielcach w wyroku zapadłym w sprawie II SA/Ke 22/12, oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu tego wyroku oraz wskazaniami co do dalszego postępowania. W wyroku tym Sąd stwierdził, że rozumowanie organu jakoby skarżący prowadzili prace porządkowe bezpośrednio po nabyciu przedmiotowej nieruchomości bez próby ustalenia w jakiej dacie faktycznie wykryli nowy dowód jest niewystarczające do uznania, że uchybili terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania. Zdaniem Sądu, jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, analiza treści podania nie pozwalała na ustalenie tej daty, organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. winien była wezwać do jego uzupełnienia pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Dopiero po ustaleniu daty, w której strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, organ winien był przedstawić swoje stanowisko co do kwestii zachowania terminu. Z uwagi na brak powyższych ustaleń i oceny nie można było zdaniem Sądu w sposób nie budzący wątpliwości uznać, że strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W związku z powyższym Sąd polecił organowi poczynić niezbędne ustalenia odnośnie zachowania przez skarżących terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, zobowiązując w razie potrzeby strony do uzupełnienia podania o wznowienie w tym zakresie, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, pamiętając przy tym o konieczności weryfikacji twierdzeń stron co do daty dowiedzenia się przez nie o okolicznościach podanych, jako podstawa wznowienia postępowania. Sąd wskazał, że o odnalezieniu podczas robienia porządków dokumentów dotyczących zakupu materiałów budowlanych, które zostały użyte do budowy przedmiotowego domu, na które to dokumenty skarżący powołali się we wniosku o wznowienie z dnia 9.08.2011r., H. i H. K. powołali się już w piśmie skierowanym do WINB w dniu 20.07.2010r. (data wpływu do organu) oraz we wniosku do tego samego organu z dnia 10.08.2010r.(data wpływu do organu) Z powyższej oceny prawnej dokonanej w sprawie o sygn..akt II SA/Ke 22/12 wynika, że Sąd oceniając zgromadzony w niej materiał dowodowy i dysponując pismami skarżących z dnia 20 lipca 2010r. oraz z dnia 10 sierpnia 2010 r. nie miał wątpliwości, że nie stanowią one wniosków o wznowienie postępowania. Wyraźnie jako wniosek o wznowienie postępowania Sąd traktował wyłącznie pismo skarżących z dnia 9 sierpnia 2011r. wprost opisując je jako wniosek o wznowienie postępowania i polecił organom przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnić, czy właśnie ten wniosek został złożony w terminie o jakim mowa w art.148 k.p.a. Nie może być żadnych wątpliwości co do tego, że gdyby Sąd uznał, iż należy wyjaśnić czy pisma skarżących, zwłaszcza pismo z dnia 10 sierpnia 2010r. można traktować jako wniosek o wznowienia postępowania, to tak istotnej myśli nie zawarłby w uzasadnieniu swojego wyroku. Tak więc zarówno organy rozstrzygające sprawę ponownie jak i Sąd rozpoznający te sprawę był związany w myśl art.153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku, którym uznano, że wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy T. z dnia 5 lipca 1996 r. był wniosek o wznowienie postępowania złożony w dniu 9 sierpnia 2011 r., a nie wcześniej. Podkreślić jeszcze raz należy, że Sąd w sprawie II SA/Ke 22/12 nakazał organom ustalić ponad wszelką wątpliwość datę, w której skarżący dowiedzieli się o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sądowi znana była treść pisma z dnia 9 sierpnia 2010 r., jednak mimo to nie zostało ono uznane za potencjalny wniosek o wznowienie postępowania. Z zachowania skarżących, nie wynika aby sami traktowali pismo z dnia 10 sierpnia 2010 r. jako wniosek o wznowienie postępowania, skoro formalnie złożyli go 9 sierpnia 2011r. Ponadto w sprawie II SA/Ke 22/12, w której złożyli przecież skargę do WSA w Kielcach na postanowienie odmawiające wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu we wniesieniu wniosku o wznowienie postępowania, w żadnym momencie nie twierdzili, że ich pismo z dnia 10 sierpnia 2010r. było w istocie wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy T. z dnia 5 lipca 1996r. We wniosku z dnia 9 sierpnia 2011 r., w żadnym miejscu nie nawiązali do wniosku z sierpnia roku poprzedniego. Sporządzili całkowicie odrębny wniosek o wznowienie postępowania. Powyższe ustalenia wyraźnie zatem przeczą aktualnym twierdzeniom skarżących, jakoby już pismo z dnia 10 sierpnia 2010 r. należało traktować jako wniosek o wznowienie postępowania. Gdyby tak było nie składaliby przecież wniosku z dnia 9 sierpnia 2011 r., a przynajmniej nawiązaliby w nim do wniosku z dnia 9 sierpnia 2010 r. Decydujące znaczenie dla przyjęcia, że pisma z sierpnia 2010 r. nie można traktować jako wniosku o wznowienie postępowania ma jednak związanie zarówno organów orzekających w niniejszej sprawie, jak i Sądu wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. Skoro Sąd w tamtej sprawie nie potraktował pisma z dnia 10 sierpnia 2010 r. jako wniosku o wznowienie postępowania, a wyraźnie wskazał, że takim wnioskiem jest dopiero podanie z dnia 9 sierpnia 2011 r., to skład orzekający w niniejszej sprawie nie może przyjąć odmiennej oceny prawnej tej okoliczności, gdyż w ten sposób dopuściłby się naruszenia art. 153 p.p.s.a. W związku z powyższym stwierdzić należy, że skoro skarżący o okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dowiedzieli się w dniu 10 lipca 2010 r., a wniosek o wznowienie postępowania złożyli w dniu 10 sierpnia 2011 r., to organ odwoławczy trafnie ustalił, że złożyli go z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., tj. po upływie miesiąca, w którym dowiedzieli się o okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania. W tej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję organu i instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyjaśnić należy, że z akt sprawy nie wynika, aby kiedykolwiek prowadzone było postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy T. z dnia 5 lipca 1996 r. Skarżący w żaden sposób nie wykazali, aby P. B. i R. B. wnieśli odwołanie od tej decyzji. Tym samym nie ma podstaw aby przyjąć, że decyzja z dnia 5 lipca 1996 r. nie jest ostateczna. Ubocznie należy wskazać, że sami skarżący wnosząc o wznowienie postępowania pośrednio potwierdzają, że decyzja Wójta Gminy T. stała się ostateczna, ponieważ stosownie do art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie można wznowić wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.