II SA/Ke 585/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2024 r., [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. II SA/Ke 585/24 Uzasadnienie Postanowieniem z 14 sierpnia 2024 r., [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB), po rozpatrzeniu zażalenia A. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (PINB) z 10 kwietnia 2024 r., znak: [...], wstrzymującego budowę budynku gospodarczego przeznaczonego na sprzęt i narzędzia rolnicze bez wewnętrznych instalacji /kategoria obiektu II/, na działce nr ewid.[...], obr. B. P., gm. P., prowadzoną przez B. i L. W. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i przepisach - działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Na skutek pisma A. S. z 18 października 2023 r. dotyczącego m.in. nieprawidłowości w odniesieniu do budowy budynków na ww. działce nr [...] w B. P. PINB pozyskał dokumentację związaną z pozwoleniem na budowę udzielonym przez Starostę P. B. i L. W. decyzją z 7 września 2005 r., znak: [...] W zakresie ww. pozwolenia na budowę mieściła się budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, studni kopanej, przyłącza elektrycznego napowietrznego oraz budynku gospodarczego przeznaczonego na sprzęt i narzędzia rolnicze, na działce nr [...] w B. P.. W toku kontroli przeprowadzonej 23 listopada 2023 r. ustalono, że ww. budynek gospodarczy wykonany jest w technologii tradycyjnej (murowany, w stanie surowym otwartym, ze stropem żelbetowym oraz dachem w konstrukcji drewnianej pokrytym blachodachówką. Stwierdzono nieprawidłowości i odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, które uwidoczniono na załącznikach graficznych do protokołu kontroli. Nie stwierdzono natomiast prowadzenia robót budowlanych. W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z 10 kwietnia 2024 r., powołując w podstawie prawnej m.in. art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud."). W zażaleniu A. S. nie zakwestionowała samego rozstrzygnięcia, podniosła natomiast wątpliwości co do treści uzasadnienia oraz dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Organ II instancji wskazał, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 p.bud. może mieć miejsce tylko wtedy, gdy roboty te są wykonywane w dacie orzekania. Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 p.bud. Organ wskazał, że fakt "istotnego odstąpienia", o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.bud. nie jest kwestionowany przez strony. Organ I instancji powinien więc przeprowadzić ocenę legalności obiektu budowlanego i dalej prowadzić postępowanie naprawcze na zasadzie kontroli następczej stosując środki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 pkt 7 p.bud. Brak prowadzenia robót budowlanych potwierdzają, zdaniem ŚWINB, protokół kontroli z 23 listopada 2023 r. i protokół oględzin z 17 lipca 2024 r. W skardze do tut. Sądu A. S. zarzuciła rozstrzygnięciu ŚWINB naruszenie: a) prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, błędne ustalenie, że w chwili wydania postanowienia o wstrzymaniu robót nie były prowadzone prace budowlane przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego; b) prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 p.bud. poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia ŚWINB w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca nie była zawiadomiona i nie brała udziału w kontroli przeprowadzonej 23 listopada 2023 r., mimo że jej nieruchomość graniczy z nieruchomością, na której prowadzona jest budowa. W toku tej kontroli błędnie ustalono, że wszystkie prace budowane zostały wykonane, a budowa zakończona. Po zakończeniu kontroli prace były prowadzone w dalszym ciągu zarówno w budynku, jak i na terenie wokół niego. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zakwestionowania ustaleń organu II instancji, że roboty budowlane prowadzone przez B. i L. W. przy budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid.[...] w B. P. zostały wykonane w rozumieniu art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.). Przepis ten stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Ten ostatni przepis przewiduje z kolei, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Z powyższego wynika, że przepis art. 50 ust. 1 p.bud. znajduje zastosowanie w przypadku robót budowlanych, które nadal są prowadzone. Jeżeli organy nadzoru budowalnego wydają swoje rozstrzygnięcia po zakończeniu robót budowlanych, nie ma konieczności by te, wykonane już prace, wstrzymać postanowieniem. W takiej sytuacji wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych - wobec zakończenia prowadzenia tych robót - jest bezprzedmiotowe. Zakończenie robót budowlanych nie zwalnia przy tym organu nadzoru budowlanego od przeprowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 51 p.bud., w zakresie przewidzianym w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy (por. wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., sygn. II OSK 3012/20). W przypadku zatem zrealizowania obiektu budowlanego np. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4) organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3). W świetle powyższego, w sytuacji gdy roboty budowlane zostały wykonane, w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza zakończenia budowy w sensie prawnym (co następuje po skutecznym zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy - art. 54 p.bud., ewentualnie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - art. 55 p.bud.), nie wydaje się postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 p.bud. W takiej sytuacji zastosowanie powinien mieć art. 51 ust. 7 p.bud. (por. wyrok NSA z 12 października 2007 r., sygn. II OSK 629/07). W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej 23 listopada 2023 r., przedmiotowy budynek gospodarczy został wykonany w technologii tradycyjnej, murowany w stanie surowym, otwartym, strop żelbetowy, dach w konstrukcji drewnianej, pokryty blachodachówką, stolarka okienna i drzwiowa oraz bramy wjazdowe niezamontowane, obróbki blacharskie, orynnowanie i rury spustowe niewykonane. W toku kontroli nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. W dniu 17 lipca 2024 r. PINB przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu, podczas których potwierdzono stan wynikający z protokołu kontroli z 23 listopada 2023 r. Kontrolujący nie stwierdzili wykonania żadnych robót wykończeniowych. Ustalenie powyższe potwierdza załączona do obu protokołów dokumentacja fotograficzna. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w dacie orzekania przez organ I instancji roboty budowlane przy przedmiotowym budynku gospodarczym nie były prowadzone, a inwestorzy nie mieli zamiaru ich wykonywania. Skarżąca była skutecznie zawiadomiona o terminie oględzin 17 lipca 2024 r., jednak się nie stawiła. Nie podważyła też w żaden inny sposób ustaleń o niewykonywaniu robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie. Trudno w tej sytuacji mówić o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dokumentacja fotograficzna potwierdza, że od daty kontroli 23 listopada 2023 r. do daty oględzin 17 lipca 2024 r. stan robót w budynku gospodarczym nie uległ zmianie. W konsekwencji należało przyjąć, że roboty budowane zostały na pewnym etapie przerwane, inwestorzy nie przejawiali zamiaru ich kontynuowania, co oznacza, że wydanie przez organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.bud. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych było bezprzedmiotowe, co trafnie zakwalifikował organ II instancji jako przesłankę do umorzenia postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżone postanowienie nie oznacza przy tym zakończenia postepowania naprawczego, co jasno wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia ŚWINB. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.