II SA/Ke 586/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010r. sprawy ze skargi B.M.i M.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego chylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku oraz postanowienie tego organu z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji, działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane realizowane przez K. i S. S., obejmujące rozbudowę kondygnacji przyziemia budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego w S. na działce o nr ewid. 5383 – wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, nakazując w/w stronom przedłożenie w terminie do dnia 30 kwietnia 2010r.: 1. zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. dwóch egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane aktualnymi na dzień opracowania projektu, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym, iż zobowiązani nie przedłożyli żądanych dokumentów decyzją z dnia 11 czerwca 2010r. organ I instancji nakazał w/w osobom dokonanie rozbiórki części przedmiotowego budynku obejmującej rozbudowę kondygnacji jego przyziemia poprzez rozbiórkę: - ściany południowej o długości 5,51 m, - ścian bocznych: wschodniej i zachodniej długości 2,56 m (0,51 + 2,05), - rozbiórki stropu nad powyższą rozbudową o wym. 5,51 x 1,40 m, - zabudowania ścian bocznych: wschodniej i zachodniej o długości 1,05 m pomiędzy ścianą południową przyziemia, a filarami tarasu, - przywrócenia lokalizacji punktu gazowego pomiarowo-redukcyjnego. W podstawie prawnej powołano art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od powyższej decyzji K. i S. S. wnieśli o jej uchylenie do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy przez Burmistrza Miasta i Gminy w S. Zdaniem skarżących ich pismo z dnia 17 maja 2010r., wniesione do organu I instancji, "o skorygowanie terminu" wyznaczonego w w/w postanowieniu było równoznaczne z żądaniem zawieszenia postępowania. Organ odwoławczy, orzekając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. przywołanym na wstępie rozstrzygnięciem, wskazał na brak jednoznacznych ustaleń w zakresie uznania przez organ I instancji, że inwestorami przedmiotowych robót budowlanych są K. i S. S. Jako niewystarczające w tym zakresie uznano oświadczenie S. S., złożone w trakcie oględzin w dniu 17 lipca 2008r., z którego wynika, że przedmiotowy budynek stanowi własność jego oraz żony. Ponadto organ II instancji wskazał, że obowiązek wymieniony w pkt 2 postanowienia z dnia [...] jest niezgodny z obowiązującym w tym zakresie przepisem art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje przedłożenie czterech egzemplarzy projektu budowlanego. Organ odwoławczy podniósł także, iż z uwagi na brak w aktach sprawy dokumentów potwierdzających status osób uznanych za strony w sprawie, w ponownych postępowaniu organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy, celem umożliwienia zweryfikowania tej kwestii w postępowaniu instancyjnym. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. M. i M. M. – sąsiedzi K. i S. S. – wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...], zarzucając wydanie jej z naruszeniem zasad ogólnych określonych w Rozdziale II k.p.a. Ponadto skarżący zakwestionowali przyjęte przez organ II instancji na gruncie niniejszej sprawy pojęcie "inwestora", jak również powołanie się w uzasadnieniu na naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podnieśli, iż organ I instancji orzekał bowiem nie z tej przyczyny, że inwestorzy nie przedłożyli projektu budowlanego, ale z uwagi na brak uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że uchylona decyzja została wydana przedwcześnie, jako że nie uwzględniono pisma właścicieli przedmiotowego budynku z dnia 17 maja 2010r., "o skorygowanie terminu" wyznaczonego w postanowieniu z [...] przez co pozbawiono ich szansy na uzyskanie i przedłożenie dokumentów wymaganych tym postanowieniem. Organ podkreślił także, iż decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił warunki zabudowy dla K. i S. S. dla przedmiotowej inwestycji. Natomiast decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Na wstępie wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, iż wykonane roboty budowlane, polegające na rozbudowie kondygnacji przyziemia budynku mieszkalnego – zakwestionowane przez organ I instancji – stanowią samowolę budowlaną. Z projektu budowlanego – załącznika nr 1 do decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-szeregowego, usytuowanego w S. na działce o nr ewid. 5383 – wynika, że nie przewidywano zabudowy powierzchni (ścian) w kondygnacji przyziemia poniżej balkonu. W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przez budowę należy rozumieć także rozbudowę budynku. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy robotami budowlanymi jest także budowa obiektu budowlanego. Stosownie zaś do dyspozycji art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Przepisy art. 29 – 31 ustawy zawierają katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog ten nie obejmuje jednak rozbudowy budynku mieszkalnego, co przesądza o konieczności uzyskania przez inwestora (bądź inwestorów) ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbudowę) przed rozpoczęciem robót budowlanych – czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Nie budzi również wątpliwości – w świetle całokształtu zebranego materiału dowodowego – że przedmiotowa rozbudowa została wykonana już pod rządem ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. W związku z tym organ zasadnie wdrożył procedurę legalizacyjną, przewidzianą w tej ustawie. W związku z kasacyjnym charakterem zaskarżonej decyzji, rolą Sądu było dokonanie oceny, czy istotnie w stanie faktycznym sprawy niniejszej zaistniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Rozpocząć należy od podkreślenia, iż art. 138 § 2 k.p.a., jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przezeń postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że opisana sytuacja zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy. Uchybienia proceduralne w postępowaniu I –instancyjnym, na jakie trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie mogły bowiem zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym w oparciu o art. 136 k.p.a. Zastosowanie powyższego trybu pozostawałoby bowiem w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. – z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Wynika to z faktu, że istota przedmiotowej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998r., sygn. akt: IV SA 2058/97, niepubl.). U podstaw podjęcia zaskarżonej decyzji legła okoliczność braku ustalenia w jednoznaczny sposób przez organ I instancji, że inwestorami zakwestionowanej rozbudowy są K. i S. S. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy samo oświadczenie S. S.a, złożone w trakcie oględzin w dniu 17 lipca 2008r., z którego wynika, że przedmiotowy budynek stanowi własność jego oraz żony, nie jest wystarczające do uznania, że to małżonkowie S. dokonali przedmiotowej rozbudowy. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla decyzji o nakazie rozbiórki, gdyż rozstrzygnięcie to winno być skierowane – stosownie do art. 52 w zw. z art. 48 ustawy – w pierwszej kolejności do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009r., sygn. akt II OSK 1234/08, LEX nr 552842). Powyższe stanowisko, pomimo braku definicji legalnej pojęcia "inwestor", na gruncie cyt. ustawy, jest zgodne z językową wykładnią tego określenia, zgodnie z którą za inwestora należy uznać osobę dokonującą inwestycji, rozumianej jako nakład gospodarczy, którego celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego. Natomiast w przypadku nałożenia obowiązku wykonania rozbiórki na osobę, która nie miała żadnego udziału w dokonaniu przedmiotowej rozbudowy, rozstrzygnięcie takie może podlegać stwierdzeniu nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto wskazać trzeba, że – jak trafnie zauważył organ odwoławczy – postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] zostało wydane niezgodnie z przytoczonym w jego podstawie prawnej art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy. Przepis ten, stanowiąc o wymogu przedstawienia określonych dokumentów, odwołuje się bowiem m. in. do art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy, który nakłada obowiązek złożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy, aktualnym na dzień opracowania projektu. Tymczasem organ I instancji, wydając w/w postanowienie z dnia [...], nakazał K. i S. S. przedłożenie jedynie dwóch egzemplarzy projektu budowlanego. Jednocześnie nie może budzić wątpliwości, że na postanowienie, wydane w trybie art. 48 ust. 3 ustawy nie przysługuje zażalenie, w związku z czym podlega ono kontroli w przypadku wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę. To zaś oznacza, że organ odwoławczy zobligowany był skontrolować prawidłowość wydanego na gruncie niniejszej sprawy postanowienia. Stwierdzona przez ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wadliwość przedmiotowego postanowienia była kolejnym powodem do uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki. Wymaga także podkreślenia, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego obowiązkiem organu I instancji było dokonanie prawidłowych ustaleń co do kręgu podmiotów mających przymiot strony takiego postępowania, przy czym należy wskazać, iż poczynione w tym zakresie ustalenia winny być udokumentowane stosownymi dokumentami. Przeprowadzona analiza akt administracyjnych dowodzi, że organ I instancji zaniechał tego obowiązku, gdyż – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – nie zgromadzono dokumentów poświadczających status osób uznanych za strony w sprawie. W konsekwencji brak było możliwości zweryfikowania tej kwestii, zarówno w odwoławczym postępowaniu administracyjnym, jak również sądowym. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze godzi się wyjaśnić skarżącym, że charakter wydanej w postępowaniu legalizacyjnym decyzji kasacyjnej wskazuje, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach nie przesądził kwestii legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, wskazując wyłącznie na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości w toku postępowania legalizacyjnego. Natomiast postępowanie takie teoretycznie może się zakończyć zarówno legalizacją, jak i rozbiórką samowoli budowlanej, przy czym jeszcze raz należy podkreślić, ze organ odwoławczy nie przesądził tej kwestii. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasacyjnej ogranicza się wyłącznie do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie przeprowadza wówczas merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ administracji publicznej I instancji. Jest tak dlatego, iż decyzja organu I instancji wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot tej kontroli. Końcowo tut. Sąd zauważa, iż trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, że organ I instancji nie rozpoznał pisma właścicieli przedmiotowego budynku z dnia 17 maja 2010r. (K-I-42) o zmianę terminu do złożenia wymaganych dokumentów. Jakkolwiek bowiem przedmiotowe pismo zostało wniesione już po upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu z dnia [...], to miało to miejsce jeszcze przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Tym samym nie było żadnych przeszkód by odnieść się do wniosku strony. Natomiast zaniechanie organu I instancji w tym zakresie musi być również odczytane jako uzasadnienie do wydania decyzji kasacyjnej. Ponadto odnotować trzeba, że po otrzymaniu w/w postanowienia S. i K. S. wystąpili do Burmistrza Miasta i Gminy w S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z akt sprawy wynika, iż decyzja ta została wydana w dniu [...], a więc jeszcze przed podjęciem w dniu 29 lipca 2010r. zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z kolei decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach o utrzymaniu w mocy w/w decyzji o warunkach zabudowy została wydana w dniu 31 sierpnia 2010r. (K-II-13) – a zatem już po wydaniu decyzji ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi o naruszeniu zasad ogólnych określonych w Rozdziale II k.p.a. wskazać należy, że skarżący nie wskazali ani które konkretnie przepisy zastały naruszone, ani na czym przedmiotowe naruszenie miałoby polegać. Z tego też względu Sąd nie mógł odnieść się do powyższych zarzutów. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.