II SA/Ke 588/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 26 września 2024 r. [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zaskarżoną decyzją z 26 września 2024 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania S. R. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Ożarowa z 27 czerwca 2024 r. orzekającej w pkt 1 o ustaleniu odpłatności za pobyt babki H. R. w Domu Pomocy Społecznej w S. w wysokości [...] zł miesięcznie, od 1 kwietnia 2024 r., a w pkt 2, że opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej H. R. należy uiszczać do 15 każdego miesiąca na konto bankowe OPS Ożarów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło o ustaleniu opłaty za pobyt babki - H. R. w Domu Pomocy Społecznej w S., w wysokości [...] zł miesięcznie, począwszy od 1 kwietnia 2024 r. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło zawarte w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 901, ze zm.), dalej zwanej w skrócie także: "ustawą", zasady dotyczące ustalania odpłatności za pobył w domach pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 i 2, ust. 2 pkt 2, art. 8 ustawy). Dalej organ odwoławczy podał, że podstawą do wszczęcia niniejszego postępowania była okoliczność, że od 1 kwietnia 2024 r. zmianie uległa sytuacja dochodowa H. R. o więcej niż 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. więcej niż [...] zł. W marcu 2024 r. uzyskała ona bowiem dochód z tytułu świadczenia emerytalnego wraz z dodatkami w wysokości [...] zł. Nadto, zgodnie z zarządzeniem nr [...] Starosty [...] z dnia 25 stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w S. na 2024 rok, ten koszt wyniósł [...] zł (Dz. Urz. Woj. Ś. z 25 stycznia 2024 r.). Kolegium wskazało, że H. R. jest wdową, miała dwie córki, z których jedna nie żyje. Zatem, w pierwszej kolejności wobec występowania dwojga dzieci należało wyliczyć część opłaty przypadającej na każde z nich. Ponieważ pozostała do uregulowania kwota przez zstępnych I stopnia (dzieci) po wyniesieniu przez H. R. opłaty w wysokości 70% dochodu, wynosi [...] zł (5.4900,00 zł - [...] zł), to przypadająca na każde z dzieci opłata wynosi [...] zł (2.938,44 zł : 2). M. S., córka H. R., wnosi opłatę w pełnej kwocie [...]zł. Natomiast, wobec faktu, że druga z córek nie żyje, obowiązek alimentacyjny przechodzi na dalszych zstępnych, tj. na jej dwóch synów, w tym odwołującego ([...] zł : 2). Oznacza to, że winien on ponosić odpłatności za pobyt krewnej w DPS w wysokości [...] zł począwszy od kwietnia 2024 r. Na tej podstawie organ I instancji podjął działania zmierzające do zawarcia z odwołującym nowego aneksu do umowy z 21 lipca 2020 r. regulującej zasady odpłatności. Strona odmówiła jednak jego podpisania i wniosła o ustalenie opłaty w drodze decyzji. Organ I instancji ustalił, że S. R. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a na jego dochód składa się wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia, które w marcu 2024 r. stanowiło kwotę [...]zł netto. Kwota ta przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynoszącego [...] zł (300% x [...] zł). Odpowiadając na zarzut odwołania dotyczący uwzględnienia faktycznego dochodu odwołującego za marzec 2024 r. w wysokości [...] zł, bez dodatku w postaci jednorazowej premii wypłaconej w tym miesiącu w wysokości [...] zł brutto, Kolegium wyjaśniło, że nawet uwzględniając powyższe okoliczności, dochód odwołującego i tak przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Ponieważ więc dochód przekracza 300% tego kryterium - kwotę [...]zł, to strona jest zobowiązana do ponoszenia opłaty, w kwocie przypadającej na jego część, tj. [...] zł miesięcznie od 1 kwietnia 2024 r. Kolegium także podniosło, że organ I instancji ustalając opłatę w wysokości [...] zł, nie wziął pod uwagę, że nadal obowiązuje umowa z 21 lipca 2020 r., dotycząca ustalenia odpłatności za pobyt H. R. w DPS w S.. Na podstawie ostatniego aneksu do tej umowy z 27 kwietnia 2023 r., odwołujący zobowiązał się uiszczać na ten cel comiesięczną kwotę [...]zł. Do dnia dzisiejszego umowa ta nie została wypowiedziana, wobec czego organ I instancji ustalając opłatę w formie decyzji, winien opłatę w wysokości [...] zł pomniejszyć o wysokość opłaty wnoszonej na podstawie zawartej umowy tj. o kwotę [...]zł. W tej sytuacji strona kwalifikuje się do wnoszenia opłaty w drodze decyzji w kwocie [...]zł miesięcznie. Zatem łączna kwota miesięcznej opłaty wnoszonej od 1 kwietnia 2024 r. wynosi [...] zł i składa się na nią [...] zł oraz [...] zł, którą strona uiszcza na podstawie zawartej z organem I instancji umowy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Kolegium zreformowało sentencję zaskarżonej decyzji. Organ nadto dodał, że w marcu 2024 r. nastąpiła waloryzacja emerytur i rent. Emerytura pobierana przez H. R. jest niższa niż w roku 2023 w związku ze zmniejszeniem kwoty jednego z deputatów z [...] zł na [...] zł, co spowodowało pomniejszenie kwoty świadczenia emerytalnego, a w konsekwencji konieczność ustalenia nowej opłaty. Organ odwoławczy także uznał, że prawidłowo został ustalony krąg osób zobowiązanych do uiszczenia przedmiotowej opłaty, gdyż została ona proporcjonalnie podzielona na dwie córki H. R.. Ponieważ jedna z córek uiszcza w pełnej kwocie przypadającą na nią opłatę, jej dzieci nie są zobligowane do jej ponoszenia. Natomiast opłata, która przypadałaby na drugą córkę, wobec jej zgonu, przechodzi na jej zstępnych. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia i orzeczenie, co do istoty sprawy, S. R., decyzji tej zarzucił: 1. wadliwie ustaloną miesięczną wysokość opłaty na rzecz OPS w Ożarowie z tytułu pokrycia części kosztów związanych z pobytem jego babci w DPS w S.; 2. nieprawidłową metodologię wyliczenia jego zobowiązania w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy, 3. nieprawidłową interpretację art. 61 ust. 1 ustawy, 4. wadliwe stwierdzenie trwania umowy z 21 lipca 2020 r. zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że nie kwestionuje swojego obowiązku alimentacyjnego po zmarłej mamie, ale kwestionuje wyłączenie z tego obowiązku dwójki dzieci M. S., co bez wątpienia zaważyło na wysokości jego zobowiązania. Wskazał, że art. 61 ust. 1 ustawy nie wprowadza żadnego rozróżnienia, co do kolejności zobowiązania do ponoszenia odpłatności przez zstępnych. Nie wyklucza też zstępnych od tych płatności. Co do zasady postępowaniem objęci winni być wszyscy zstępni. Dopiero w dalszej kolejności można ich wykluczyć z obowiązku ponoszenia płatności wskazując na konkretne ustawowe okoliczności, czy przesłanki (wyroki WSA w Łodzi z 16 stycznia 2024 r., II SA/Łd 857/23 oraz WSA w Lublinie z 3 października 2023 r., II SA/Lu 615/23). Wnoszący skargę zaznaczył, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie podał żadnych okoliczności ani przesłanek ustawowych, które wykluczają dwie wnuczki z obowiązku alimentacyjnego. Z kolei jednostronne wyłączenie, zwolnienie dwojga zstępnych, powinno skutkować przejęciem ich zobowiązania przez gminę. Dotychczas organ I instancji wydający decyzję brał pod uwagę wszystkich zstępnych w myśl art. 61 ust. 1 ustawy. W roku bieżącym arbitralnie wyłączył dwoje zstępnych, pomimo że przepisy ustawowe w tym zakresie nie uległy zmianie. Z kolei organ II instancji nie zakwestionował tego faktu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Kluczowy zarzut podniesiony w skardze dotyczył naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy, przez błędną wykładnię polegającą na wykluczeniu z kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt H. R. w domu pomocy społecznej dwóch jej wnuczek, pomimo że przepis ten nie wyklucza z tego kręgu dalszych zstępnych, co mogłoby mieć wpływ na obowiązek nałożony na skarżącego. Kolejność osób obowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej określona została w art. 61 ust. 1 ustawy. Zgodnie z nim obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Należy zaznaczyć, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie (wyrok NSA z 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09). Jednak w okolicznościach faktycznych ustalonych w tym zakresie niespornie w niniejszej sprawie, taka wykładnia nie jest wystarczająca. Spór nie dotyczył bowiem kwestii kolejności obciążania opłatami za pobyt w domu pomocy społecznej pomiędzy osobami wymienionymi w kolejnych trzech punktach art. 61 ust. 1 ustawy, tylko kolejności w ramach jednej z grup osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2, tj. w ramach zstępnych. Według twierdzeń skarżącego bowiem, potwierdzonych również przez organy obu instancji, mieszkanka DPS w S. H. R., której dochody pozwalały na pokrycie kosztów jej pobytu w tym DPS tylko w części ograniczonej do kwoty [...]zł (co nie było w sprawie kwestionowane i zostało prawidłowo ustalone przez organy administracji), ma dwie wnuczki - córki M. S. (która jest z kolei córką H. R.), których dochody nie zostały ustalone na potrzeby wyliczenia ewentualnie należnej od nich na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy opłaty za pobyt ich babci w domu pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym został zaprezentowany pogląd,że o ile reguła kolejności ustalona w art. 61 ust. 1 ustawy dotyczy podmiotów wskazanych w tym przepisie, tj. mieszkańca domu, później małżonka, zstępnych i w następnej kolejności wstępnych tego mieszkańca, a jeszcze w dalszej – gminy, o tyle nie można mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Jedynym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy jest ich sytuacja dochodowa. Zgodnie z przedstawianym poglądem, o ile można zgodzić się z twierdzeniem, że ustawodawca nie nakazał obciążania obowiązkiem uiszczenia opłat wszystkich zstępnych, o tyle nie można zgodzić się z tym, że organ administracji w sposób arbitralny może dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji, organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej (por. wyroki WSA w Warszawie z 21 września 2017 r., I SA/Wa 704/17 i z 27 czerwca 2018 r., VIII SA/Wa 198/18). Takich poglądów jednak Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela z następujących powodów. W pierwszym rzędzie trzeba zauważyć, że stany faktyczne w obu przywołanych sprawach rozpoznanych przez WSA w Warszawie różniły się od stanu zaistniałego w niniejszej sprawie. Następnie trzeba stwierdzić, że kwestia kolejności obciążania obowiązkiem wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej w ramach zstępnych, nie została w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wyjaśniona. Aczkolwiek przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierają odesłania w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to nie można nie zauważyć, że źródłem i wzorcem określenia kolejności ustalonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (najpierw małżonek, potem zstępni, a następnie wstępni), są przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej k.r.o.) dotyczące obowiązku alimentacyjnego. Jest to o tyle zrozumiałe, że obowiązek wnoszenia opłat za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej ustanowiony w art. 61 ust. 1 ustawy ma wyraźnie alimentacyjny charakter. Dotyczy w pierwszym rzędzie małżonków, którzy na gruncie k.r.o. obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli (art. 27 k.r.o.), co jest w orzecznictwie traktowane jako obowiązek o charakterze alimentacyjnym (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 13 lipca 2011 r., III CZP 39/11, LEX nr 852349), a w następnej kolejności najbliższych krewnych, przy czym najpierw zstępnych, a po nich wstępnych. Ta kolejność nie jest przypadkowa, gdyż stanowi powtórzenie kolejności obciążania obowiązkiem alimentacyjnym określonej w art. 129 § 1 kro. Trzeba zauważyć jednak, że ten ostatni przepis reguluje również kolejność obowiązku alimentacyjnego pomiędzy zstępnymi lub wstępnymi. Przewiduje bowiem, że jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, co ma głębokie biologiczne i społeczne uzasadnienie (zob. wyrok WSA w Kielcach z 10 stycznia 2019 r., II SA/Ke 759/18). Taka reguła powinna zdaniem Sądu mieć zastosowanie również przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Kierując się więc powyższą zasadą stwierdzić należy, że jeżeli w obrębie tej samej grupy krewnych (zstępnych albo wstępnych) obowiązkowi alimentacyjnemu sprostają krewni bliżsi (np. syn, córka), to obowiązek świadczenia krewnych dalszych (np. wnuków) w ogóle nie powstaje. I taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Ponieważ M. S. córka H. R., a więc krewna w linii prostej pierwszego stopnia - przypadającą na nią opłatę uiszcza w całości, to jej dwie córki, a wnuczki H. R., a więc krewne w linii prostej drugiego stopnia, nie są obciążone obowiązkiem alimentacyjnym wobec babki. Z kolei ponieważ druga z córek H. R. nie żyje, to w braku krewnych najbliższych stopniem, obowiązek alimentacyjny przechodzi na krewnych dalszych stopniem, w niniejszym przypadku na synów nieżyjącej córki, a więc na skarżącego i jego brata. Taki sposób ustalenia zobowiązanych do partycypacji w kosztach pobytu H. R. w DPS w S. przyjęto też w zaskarżonej decyzji. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że dokładne, dokonane przez organ odwoławczy obliczenia arytmetyczne, a także konkretne czynniki wpływające na wysokość odpłatności zostały przedstawione w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, a ponieważ są poprawne, nie było potrzeby ich powtarzania. Nie był zasadny zarzut skargi dotyczący stwierdzenia przez Kolegium trwania, zawartej pomiędzy skarżącym i OPS w S., na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy, umowy z 21 lipca 2020 r., regulującej wysokość opłaty ponoszonej miesięcznie prze skarżącego. Umowa ta nie została bowiem przez strony rozwiązana, a więc dalej obowiązywała w chwili wydawania decyzji przez organy obu instancji administracyjnych. Należy podkreślić, że nie ma przeszkód prawnych do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty, także w przypadku istnienia umowy określającej taką opłatę. Jednak w takiej sytuacji wydając decyzję organ powinien uwzględnić ustalenia tej nierozwiązanej umowy. Ponieważ organ I instancji nie uwzględnił tej okoliczności przy rozstrzyganiu sprawy, to słusznie Kolegium decyzję tego organu uchyliło i orzekło merytorycznie, co do wysokości ponoszonej przez skarżącego opłaty. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.