II SA/Ke 589/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty przez Naczelnika Wydziału Komunikacji i Transportu z dnia [...] o skierowaniu na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przez A. K. z powodu otrzymania informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja została wydana na tle następujących okoliczności faktycznych. W dniu 14 stycznia 2013 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo z Oddziału Neurologicznego z Pododdziałem Udarowym Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej, podpisane przez lekarza specjalistę neurologa, zawierające wniosek o sprawdzenie predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami A. K., będącego pacjentem tego oddziału, stosownie do pkt. 4 załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 kwietnia 2011, zmieniajacego rozprządzenie w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Pismem z 28 stycznia 2013 r. Starosta zawiadomił A. K. o wszczęciu, na wniosek Oddziału Neurologicznego z Pododdziałem Udarowym Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej, postępowania w sprawie skierowania na kontrolne badania lekarskie. W dniu 14 lutego 2013 r. do organu wpłynęło pismo A. K., w którym zarzucił on, że nie jest prawidłowe wszczęcie postępowania na wniosek Zakładu Opieki Zdrowotnej, gdyż podmiot ten nie jest stroną postępowania, a ponadto lekarz nie jest uprawniony do występowania w imieniu szpitala. Decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Starosty , umorzono postepowanie w sprawie skierowania na kontrolne badania lekarskie. Następnie w dniu 21 lutego 2013 r. organ wszczął, tym razem z urzędu, postępowanie w sprawie wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, i następnie w dniu [...] wydał opisaną na wstępie decyzję. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Kolegium, powołując m.in. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. nr 30, poz. 151 ze zmianami), dalej zwanej "ustawą o kierujących pojazdami", wskazało, że w stosunku do A. K. występują zastrzeżenia co do stanu zdrowia, mogące stanowić przeciwwskazania co do jego dalszego udziału w ruchu w charakterze kierującego. Z materiału dowodowego rozpoznawanej sprawy wynika bowiem, że specjalista neurolog z Oddziału Neurologicznego z Pododdziałem Udarowym Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej, działając na podstawie pkt. 4 załącznika nr 4B do roporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 kwietnia 2011 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r., Nr 2, poz. 15), skierował do Starosty wniosek dotyczący konieczności dokonania oceny predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami pacjenta tego oddziału – A. K. Organ odwoławczy podkreślił, że skierowanie na badania lekarskie ma na celu ocenę stanu zdrowia i potwierdzenie lub też wykluczenie występowania przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez stronę pojazdami. Tylko bowiem specjalista w dziedzinie zdrowia jest w stanie określić, czy faktycznie takie przeciwskazania występują. Organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 110 kpa podając, że prawidłowo decyzją z [...] Starosta umorzył postępowanie w sprawie skierowania A. K. na badania lekarskie "wszczęte na wniosek Zakładu Opieki Zdrowotnej" uzasadniając, że postępowanie w tej sprawie może się toczyć tylko z urzędu. Natomiast postępowanie wszczęte z urzędu jest odrębnym postępowaniem, nie związanym z postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...]. Zdaniem Kolegium także zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa oraz art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit. b) i art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez brak wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, jest nieuzasadniony. Podstawą skierowania na badania lekarskie w sprawie był wniosek lekarza neurologa, wypełniającego dyspozycję wynikającą z pkt 4 załącznika nr 4B do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 kwietnia 2011 r., a otrzymując taki wniosek organ I instancji nie ma podstaw prawnych do badania jego zasadności. Jego obowiązkiem jest jedynie wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Organ odwoławczy także podniósł, że termin na wykonanie badań lekarskich jest terminem instrukcyjnym, dlatego nawet niewłaściwe wskazanie przez Starostę początku jego biegu od daty otrzymania decyzji nie wywołuje negatywnych skutków dla odwołującego. Kolegium wskazało także, że umieszczenie podpisu osoby upoważnionej do wydania zaskarżonej decyzji pod uzasadnieniem, a przed pouczeniami, nie jest kwalifikowanym naruszeniem art. 107 kpa. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem wszelkie elementy konieczne, wynikające z art. 107 kpa, by rozstrzygnięcie Starosty uznać za prawidłowe. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administacyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję A. K. wniósł o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 7, 77, 110 i 130 kpa, art. 75 i 99 ustawy o kierujących pojazdami oraz § 2 ust. 6 rozporzadzenia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań kierowców. W uzasadnieniu zarzucił, że organ wydając decyzję z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie, a następnie wydając w dniu [...] decyzję o skierowaniu na badania lekarskie, naruszył art. 110 kpa. Zdaniem skarżącego przez takie postępowanie w obiegu prawnym znalazły się dwie decyzje, co do których zachodzi tożsamość stanu faktycznego, organu i stron oraz obie noszą ten sam numer. Dalej skarżący powołując się na wyrok WSA w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 253/11 podniósł, że w niniejszej sprawie zebranie dowodów i uzasadnienie decyzji ograniczyło się do stwierdzenia, że w ocenie organu istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia, co stanowi naruszenie art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Zarzut naruszenie art. 107 kpa strona skarżaca argumentowała tym, że podpis powinien znaleźć się na końcu decyzji, tymczasem w decyzji organu I instancji podpis jest pod uzasadnieniem, a dalej znajdują się pouczenia. Autor skargi zarzucił również, że decyzja o skierowaniu na badania wydana została z przekroczeniem terminu 30 dni określonego w § 2 ust 6 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r., gdyż jest to termin kategoryczny, którego przekroczenie powoduje wygaśnięcie uprawnienia do skierowania na badania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zmianami) - zwaną dalej "P.p.s.a", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 kpa lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa, a w szczególności nie zawiera wskazanych w skardze wad procesowych, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że w sytuacji gdy organ I instancji decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie skierowania na badania lekarskie, to nieprawidłowe było wydanie przez ten sam organ w dniu [...] decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, gdyż powyższe, w ocenie skarżącego, spowodowało, że w obiegu prawnym znalazły się dwie decyzje, co do których zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Podkreślić bowiem należy, że przepisy szczególne mogą upoważniać do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego inne podmioty niż strony. Podmioty te nie powinny być traktowane jako strona postępowania, a jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które toczyć się powinno z urzędu, a nie na wniosek. Dlatego w przypadku wszczęcia postępowania przez organ na wniosek tego podmiotu (jak już wskazano, nie posiadającego przymiotu strony ani uczestnika na prawach strony) organ winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, co jednak nie stoi na przeszkodzie wszczęciu, z urzędu, odrębnego postępowania w tym samym przedmiocie. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania (tekst jedn. Dz. U. z 2013 poz. 133) – dalej zwanym "rozporządzeniem z dnia 7 stycznia 2004 r." przewidują - aktualnie w załączniku nr 4B pkt 4, że lekarz, który podczas wykonywania zawodu, stwierdził u osoby posiadającej prawo jazdy, przypadek wystąpienia napadu o symptomatologii padaczkowej lub podejrzenie albo istnienie padaczki, niezależnie od okoliczności, powinien niezwłocznie powiadomić organ wydający prawo jazdy o konieczności dokonania oceny predyspozycji zdrowotnych tej osoby do kierowania pojazdami. Zawiadamiający lekarz nie ma statusu uczestnika na prawach strony, nie jest też uprawniony do reprezentowania ZOZ (na co słusznie zwrócił uwagę sam skarżący w swoim piśmie z 14 lutego 2013 r.), dlatego Starosta nie mógł wszcząć postępowania na wniosek "Oddziału Neurologicznego z Pododdziałem Udarowym Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej", a pismo lekarza z dnia 7 stycznia 2013 r. obligowało starostę do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Dlatego prawidłowo postępowanie wszczęte "na wniosek" zostało umorzone. Natomiast, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, postępowanie wszczęte z urzędu jest zupełnie odrębnym postępowaniem, nie związanym z postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...]. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że decyzji z dnia [...] nie można postawić zarzutu nieważności ze względu na przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Zarówno bowiem w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, w którym wskazuje się na potrzebę dopuszczenia możliwości ponownego wszczęcia postępowania w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono, a o takiej możliwości decydować ma charakter sprawy i okoliczności umorzenia postępowania. Przeszkody uniemożliwiające podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie mogą mieć bowiem charakter przemijający bądź nietrwały, a zatem skoro przeszkoda taka przestaje istnieć, mamy do czynienia z nowym przedmiotem postępowania (nową sprawą administracyjną). Tym samym następuje otwarcie drogi do podjęcia postępowania i wydania w nim orzeczenia merytorycznego (G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2002, s. 154-155; E. Ochendowski E., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1995, s. 141, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1885/05, Lex nr 232198). W niniejszej sprawie zachodziła niewątpliwie taka sytuacja, w której okoliczności umorzenia postępowania administracyjnego związane były wyłącznie z faktem stwierdzenia wszczęcia postępowania na wniosek nieuprawnionego podmiotu, podczas gdy winno ono być wszczęte z urzędu. W związku z tym nie było przeszkód do ponownego wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie wydania decyzji merytorycznej. Bez znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji jest zarzut wydania jej z przekroczeniem 30 dniowego terminu określonego w § 2 ust, 6 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 12/09 (publ. w zbiorze Orzecznictwa NSA i WSA z 2010 r. nr 5, poz. 83),termin wydania przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców oraz osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) jest terminem instrukcyjnym. Chociaż uchwała ta dotyczy wprost terminu o jakim mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r., jednak z uwagi na fakt, że przepis ten sformułowany został w podobny sposób jak § 2 ust. 6 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r., również ten ostatni termin ma charakter instrukcyjny (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. I OSK 849/10 Lex Nr 990296). To zaś oznacza, że jego upływ nie pozbawia organu możliwości wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 kpa stwierdzić należy, że ustawodawca wymieniając poszczególne elementy składowe decyzji, nie nałożył jednocześnie na organy obowiązku przestrzegania tej kolejności w treści konkretnej decyzji. Wymienienie kolejności elementów ma walor porządkowy i dlatego ich przestawienie nie może stanowić o naruszeniu art. 107 kpa. Istotne natomiast jest aby pomiędzy poszczególnymi elementami decyzji była wewnętrzna spójność, bowiem tylko wtedy można mówić o decyzji jako o akcie rozstrzygającym konkretną sprawę (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 1999 r., III SA 5191/98, LEX nr 38160). Ponadto wskazany zarzut nie ma żadnego wpływu na treść prawidłowo wydanego przez organy rozstrzygnięcia, a tylko takie naruszenie prawa procesowego może być brane pod uwagę przez sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy podkreślić należy, że zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Powołany przepis nie precyzuje, o jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia chodzi, ani bliżej ich nie definiuje. Jednak w rozporządzeniu z dnia 7 stycznia 2004 r., określono sytuacje uprawniające starostę do skierowania kierowców na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. W § 2 ust. 5 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. wskazano, że starosta może skierować na badania lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Z kolei załącznik 4B pkt 4 do tego rozporządzenia nakazuje lekarzowi, który podczas wykonywania zawodu stwierdził u osoby ubiegającej się o prawo jazdy lub posiadającej prawo jazdy, przypadek wystąpienia napadu o symptomatologii padaczkowej lub podejrzenie albo istnienie padaczki, niezależnie od okoliczności, niezwłoczne powiadomienie organu wydający prawo jazdy o konieczności dokonania oceny predyspozycji zdrowotnych tej osoby do kierowania pojazdami. Z przedstawionych regulacji jednoznacznie wynika, że sam ustawodawca za wiarygodną i wystarczającą informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów, o której mowa wart. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o kierujących pojazdami w zw. z § 2 ust. 5 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r., uznał powiadomienie o jakim mowa między innymi w załączniku nr 4B tego rozporządzenia. Sąd I instancji podziela stanowisko organu, że informacja o stanie zdrowia skarżącego ma charakter wiarygodny, trudno bowiem ją zakwestionować, skoro pochodzi od lekarza specjalisty neurologa, pracownika oddziału neurologicznego z pododdziałem udarowym, którego skarżący był pacjentem. Zauważyć należy, że obowiązek lekarza jest określony bardzo szeroko, gdyż powstaje on przykładowo już w przypadku podejrzenia istnienia padaczki, a nie faktycznego jej wystąpienia. Ponadto lekarz ma zawiadomić "niezależnie od okoliczności", a więc także jeżeli napad padaczki był jednorazowy i nie spowodował dalszych zmian, czy negatywnych następstw. W związku z powyższym trudno zgodzić się ze skarżącym, że zebrane w sprawie dowody i uzasadnienie decyzji były niewystarczające. Natomiast kwestia, czy stan zdrowia skarżącego pozwala mu na prowadzenie pojazdów będzie przedmiotem oceny w trakcie badania lekarskiego, któremu skarżący, o ile chce zachować uprawnienia do prowadzenia pojazdami, powinien się poddać. Mając to wszystko na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.