I OSK 849/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 873/09 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 873/09 oddalił skargę M. P. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Komendant Powiatowy Policji w Z., działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] skierował na badania lekarskie skarżącego M. P., posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii B z powodu uczestnictwa w wypadku drogowym, następstwem którego była śmierć innej osoby. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. P., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ stwierdził, że wobec skarżącego było prowadzone postępowanie karne o przestępstwo z art. 177 § 2 K.k., w toku którego zebrano dowody potwierdzające, że skarżący w dniu 21 czerwca 2008 r. w miejscowości P. kierując samochodem m-ki [...] o nr rej. [...] uczestniczył w wypadku drogowym, którego następstwem była śmierć innej osoby. Ujawnienie faktu uczestniczenia w wypadku drogowym, w następstwie którego poniosła śmierć inna osoba, bezwarunkowo obligowało Komendanta Powiatowego Policji w Z. do skierowania skarżącego na badania lekarskie określone w art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a/ oraz art. 123 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a/ tej ustawy, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli uczestniczył w wypadku drogowym, w następstwie którego jest śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na zdrowiu. Szczegółowe warunki i tryb kierowania na tego rodzaju badania określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15) oraz ww. ustawa – Prawo o ruchu drogowym. Odnosząc się do wcześniej wydanych decyzji w sprawie skierowania na badania lekarskie, organ odwoławczy podniósł, że zostały one uchylone z powodu ich wadliwości. Spowodowane tym naruszenie terminu określonego w § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. nie skutkuje sankcją nieważności zaskarżonej w tym postępowaniu decyzji, gdyż wskazany termin do skierowania na badania lekarskie jest terminem instrukcyjnym. Na powyższą decyzję M. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której przede wszystkim kwestionował skierowanie na badania po upływie wynikającego z przepisów terminu. Podniósł, że fakt uczestniczenia w wypadku drogowym przez skarżącego był stwierdzony od razu na miejscu zdarzenia, a nie dopiero w wyniku prowadzonego postępowania karnego. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a/ oraz art. 123 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym nastąpił wypadek, komendant powinien wydać skierowanie, czyli zgodnie z prawem skierowanie na badania powinno być wydane najpóźniej do 21 lipca 2008 r. W ocenie skarżącego obowiązujące przepisy nie przewidują, aby po tym terminie z powodu uczestniczenia w wypadku drogowym, w którym poniosła śmierć osoba, można było skierować skarżącego na badania lekarskie. W odpowiedzi na skargę Małopolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie dodając, że organy Policji przy wydawaniu decyzji kierowały się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 3 marca 2007 r. sygn. I OSK 197/07, w którym Sąd ten stwierdził, że termin określony w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. jest terminem instrukcyjnym, z naruszeniem którego ustawa nie wiąże żadnych skutków prawnych. Upływ terminu 30 dni nie powoduje zatem, że przestaje istnieć podstawa prawna skierowania, którą jest art. 122 ust. 1 pkt 3 – Prawo o ruchu drogowym, a naruszeniu terminów instrukcyjnych nie można przypisać sankcji nieważności. Podniósł ponadto, że skoro skierowanie jest decyzją administracyjną to termin załatwienia takiej sprawy określony został w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, który jako ustawa ma pierwszeństwo przed aktami wykonawczymi. Dodatkowo wskazał, że do przekroczenia terminu instrukcyjnego przez organy Policji w tego rodzaju sprawach dochodzi w przypadkach, gdy w ich ocenie zasadne jest wstrzymanie się z decyzją do czasu ustalenia w postępowaniu karnym okoliczności wypadku drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazał, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. W dniu 21 czerwca 2008 r. skarżący uczestniczył w wypadku drogowym, następstwem którego była śmierć innej osoby, tj. I. L. Z tego powodu przeciwko skarżącemu było prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w Z. postępowanie karne zakończone aktem oskarżenia z dnia 24 grudnia 2008 r. o przestępstwo z art. 177 § 2 Kodeksu karnego. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, nie ma żadnych wątpliwości, że spełniona została przesłanka wynikająca z art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a/ ustawy – Prawo o ruchu drogowym obligująca organ Policji do skierowania skarżącego na badania lekarskie. Przepis ten nie pozostawia organom Policji możliwości odstąpienia od skierowania na przedmiotowe badania, jeżeli kierujący pojazdem uczestniczył w wypadku drogowym, następstwem którego była śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na jej zdrowiu. Uznając zarzut naruszenia § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami za bezskuteczny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 123 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, § 2 ust. 2 tego aktu stanowi, że kierującemu pojazdem, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy, skierowanie na badanie lekarskie wydaje komendant powiatowy Policji w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym nastąpił wypadek drogowy, albo od dnia, w którym kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Sąd podkreślił, że ustawa – Prawo o ruchu drogowym nie zakreśla terminu do wydania decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie. Termin ten został określony w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia, należy zatem uznać, że jest to termin instrukcyjny. Wobec powyższego, skoro termin 30-dniowy do wydania decyzji o skierowaniu nie jest terminem ustawowym, to choć przekroczenie go w rozpoznawanej sprawie jest z całą pewnością uchybieniem, nie powoduje jednak wygaśnięcia prawa do wydania takiego skierowania. Sąd podniósł, że podstawą prawną do wydania decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie, jest przepis art. 122 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, która to podstawa nie wygasła po upływie 30 dni od wypadku. W tym stanie prawnym nie można uznać, aby decyzja o skierowaniu na badania lekarskie wydana została bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Termin określony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia, choć bez wątpienia został naruszony w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na swój instrukcyjny charakter, nie miał w pływu na ważność decyzji o wydaniu skierowania na badania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 197/07). Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2010 r. wniósł M. P., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając naruszenie przez Sąd orzekający w rozpatrywanej sprawie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłową interpretację zwrotu "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" zawartego w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15), polegającą na przyjęciu, że termin ten ma charakter instrukcyjny i jego przekroczenie nie stanowi przeszkody do wydania skierowania na przedmiotowe badania. W ocenie skarżącego z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przekroczenie tego terminu powoduje, iż nie jest możliwe skierowanie na powyższe badania, sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" oznacza, że upływ przedmiotowego terminu powoduje wygaśnięcie uprawnienia organów kontroli ruchu drogowego do wystawienia skierowania na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a/ ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Powyższy termin jest terminem prawa materialnego z natury swej nieprzywracalnym. Jego zachowanie lub nie w sposób bezpośredni wpływa na sytuację materialnoprawną kierowcy. Podnosząc powyższe skarżący, na podstawie art. 188 P.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i uchylenie wszystkich decyzji w sprawie skierowania M. P. na badania lekarskie na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a/ ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że aby cel skierowania na badania lekarskie uczestnika wypadku drogowego, w którym był zabity lub ranny, został osiągnięty, takie badania winny być wykonane zaraz po wypadku. Ponadto stwierdzono, że gramatyczna analiza sformułowania "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. jednoznacznie wskazuje, iż chodzi o termin nieprzekraczalny, albowiem tylko taki termin gwarantuje jednostce stabilność jej sytuacji prawnej w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami i braku zastrzeżeń do jej stanu zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie występowały przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Na wstępie zaznaczyć należy, że skoro zaskarżonemu wyrokowi zarzucono jedynie naruszenie poprzez nieprawidłową interpretację prawa materialnego, tj. § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15) - zarzut oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to takie sformułowanie podstawy kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną ocenia prawidłowość tego wyroku w granicach zakreślonych przez ten zarzut. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że Sąd I instancji naruszył § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez nieprawidłową interpretację zwrotu "w terminie nie dłuższym niż 30 dni", polegającą na przyjęciu, że termin ten ma charakter instrukcyjny i jego przekroczenie nie stanowi przeszkody do wydania skierowania na badania. W ocenie skarżącego zaś wskazane sformułowanie oznacza, że upływ wskazanego terminu powoduje wygaśnięcie uprawnienia organów kontroli ruchu drogowego do wystawienia skierowania na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a/ ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). W myśl art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a/ ww. ustawy badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli uczestniczy w wypadku drogowym, w następstwie którego jest śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na jej zdrowiu. Stosownie zaś do § 2 ust 2 cyt. wyżej rozporządzenia kierującemu pojazdem, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy, skierowanie na badanie lekarskie wydaje komendant powiatowy Policji w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym nastąpił wypadek drogowy, albo od dnia, w którym kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Wskazać należy, że ustawa – Prawo o ruchu drogowym nie określa terminu do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. W art. 123 ustawy zawarta została delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu, ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej do określenia w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowych warunków i trybu: a) kierowania na badania lekarskie i ich przeprowadzania w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi oraz kierowania tramwajami, b) wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, c) odwoływania się od orzeczeń lekarskich, d) uzyskiwania uprawnień przez lekarzy przeprowadzających badania lekarskie; 2) zakresu badań lekarskich; 3) dodatkowych kwalifikacji lekarzy przeprowadzających badania lekarskie; 4) sposobu postępowania z dokumentacją związaną z badaniami lekarskimi oraz wzoru stosowanych dokumentów; 5) maksymalnych stawek opłat za badania lekarskie. W oparciu o powyższą podstawę wydane zostało przez Ministra Zdrowia rozporządzenie z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. W § 2 ust. 2 tego rozprowadzenia określony został termin wydania skierowania na badania. Ze względu na rozbieżności istniejące w orzecznictwie sądowym w kwestii charakteru analogicznego do omawianego terminu dotyczącego kierowania na badania psychologiczne na podstawie art. 124 ust. 1 pkt. 2a ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 20 maja 2010 r., w składzie 7 sędziów w sprawie I OSP 12/09 podjął uchwałę następującej treści: "Termin do wydania przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne, o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) jest terminem instrukcyjnym". Podzielając w pełni powyższe stanowisko, wobec identycznej konstrukcji terminu określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, należy uznać, że również ten ostatni termin ma charakter instrukcyjny i odwołać się do obszernej motywacji zawartej w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały, przepisy aktów wykonawczych mogą tylko wyjątkowo zawierać przepisy materialnoprawne, w takim przypadku istotny jest zakres upoważnienia ustawowego oraz ograniczenia konstytucyjne. Na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i w świetle poglądów prezentowanych w doktrynie nie budzi wątpliwości, że organ upoważniony wydając akt wykonawczy, nie może uzupełniać nim przesłanek realizowania normy prawnej zawartej w przepisach ustawy. Rozporządzenie nie może regulować spraw o istotnym znaczeniu dla realizacji ustawy. Przytoczona wcześniej delegacja ustawowa zawarta w art. 123 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym obejmuje m.in. upoważnienie do określenia "szczegółowych warunków i trybu kierowania na badania lekarskie i ich przeprowadzenia". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2000 r., sygn. akt U 2/00 przyjął w ramach ustawowego pojęcia "szczegółowe warunki i tryb" zawartego w upoważnieniu możliwość określenia terminów obowiązujących w postępowaniu regulowanym przepisami aktu wykonawczego, jednakże terminom tym nadał charakter wyłącznie procesowy. Jak wcześniej podniesiono ustawa – Prawo o ruchu drogowym nie uzależnia możliwości skierowania na badania lekarskie od zachowania przez organ określonego terminu, a więc w regulacji ustawowej rozstrzygającej o przesłankach skierowania na badania ustawodawca nie zastrzegł przedawnienia w zakresie skierowania na takie badania. Jak wynika wprost z zapisu ustawowego upoważnienie zawarte w art. 123 ustawy nie daje podstaw do określenia tego terminu w rozporządzeniu. Termin skierowania, który został określony w rozporządzeniu w ramach upoważnienia do określenia "szczegółowych warunków i trybu kierowania na badania lekarskie" może być więc rozumiany wyłącznie jako termin do wydania rozstrzygnięcia, mający na celu zobligowanie organu do szybkiego załatwienia sprawy. Upływ takiego terminu nie zwalnia organu od obowiązku załatwienia sprawy. Rozporządzenie, które wydane jest w celu wykonania ustawy nie może ograniczać uprawnień organów wynikających z tej ustawy dotyczących kierowania osób kierujących pojazdami na badania lekarskie. Także potrzeba ochrony bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, którą należy przedłożyć nad interes jednostki powoduje, że określenie w § 2 ust. 2 rozporządzenia terminu do wydania decyzji w omawianym przedmiocie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" należy postrzegać jedynie jako podkreślenie obowiązku organów administracji podjęcia jak najszybszych działań w celu wydania decyzji. Z instrukcyjnego charakteru tego terminu wynika, że jego upływ nie powoduje przedawnienia orzekania. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał prawidłowej wykładni art. 122 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy, jak również prawidłowo zinterpretował sporny zapis zawarty w § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia uznając, że określony w rozporządzeniu termin z uwagi na swój instrukcyjny charakter nie miał wpływu na ważność decyzji o wydaniu skierowania na badania. Dodać trzeba, że odmienne od powyższych poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2008, sygn. akt I OSK 332/06 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 125/08, do których odwołano się w skardze kasacyjnej, wobec treści podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 12/09, którą skład orzekający w sprawie podziela, straciły aktualność. Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych instrukcyjny charakter terminów do wydania przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne i badania lekarskie nie budzi wątpliwości (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 482/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I IOSK 169/10). Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.