II SA/Ke 59/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2013 r. znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia 29 listopada 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy P. decyzję z dnia 12 sierpnia 2013 r. znak: [...], odmawiającą D. O. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym wujem – Z. M. Organ I instancji wydając opisaną na wstępie decyzję z dnia 12 sierpnia 2013 r. stwierdził, że D. O. nie spełnia warunku określonego w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji względem Z. M., a nadto nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki na niepełnosprawnym. W odwołaniu D. O. podniosła, że jest jedyną bliską osobą mogącą opiekować się wujem, który nie ma wstępnych ani zstępnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, związane jest z istnieniem obowiązku alimentacyjnego świadczeniobiorcy wobec osoby wymagającej opieki, który zgodnie z art. 128 k.r.o. obciąża krewnych w linii prostej. Wskazanie, że nikt z rodziny nie może sprawować opieki nad niepełnosprawnym nie jest w świetle ww. przepisów wystarczającym powodem do przyznania przedmiotowego świadczenia. D. O., jako siostrzenica Z. M., nie objęta względem niego obowiązkiem alimentacyjnym, nie spełnia zatem warunków przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy ustalił ponadto, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym wujem. Po raz ostatni była bowiem zatrudniona w okresie od 26.03.1999r. do 31.03.1999r., podczas gdy niepełnosprawność wuja datuje się od 17.04.2008r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. O. przedstawiła stan zdrowia swojego wuja Z. M., wskazując, że jest on niezdolny do samodzielnej egzystencji. Jest kawalerem, nie ma dzieci a jego rodzice i rodzeństwo nie żyją. Skarżąca jest jedyną osobą z rodziny, która opiekuje się wujem. W 2010 roku skarżącej przyznano na stałe prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad wujem, które wygasło w roku 2013. Konieczność całodobowej opieki nad wujem i dodatkowo jeszcze nad schorowanym ojcem powoduje, że nie może podjąć pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej zgłosiła swój udział w sprawie na podstawie art. 8 p.p.s.a. wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.). Stosownie do treści powołanego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się, zainicjowane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (przedstawionym Trybunałowi postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Po 1026/13), postępowanie prowadzone pod sygn. P 1/14, mające rozstrzygnąć, czy ww. przepis w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia pielęgnacyjnego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...), jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji RP. Z powyższego wynika, że wątpliwości, co do konstytucyjności ww. przepisu nie dotyczą kwestii obowiązku alimentacyjnego, lecz pominięcia wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia pielęgnacyjnego osób, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności zagadnienia, czy siostrzenica może uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym wujem. Udzielenie negatywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie spowoduje zbędność badania przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, a w konsekwencji wyrok Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygający o konstytucyjności art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie będzie miał wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Stosowanie do art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Nadto z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulują również zasady w zakresie obowiązku alimentacyjnego osób pozostających w stosunku przysposobienia (art. 131 k.r.o.). W świetle przedstawionych regulacji, nie budzi wątpliwości, że siostrzenica nie jest osobą, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny względem wuja. Przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wprowadzając ograniczenie w odniesieniu do osób zobowiązanych do alimentacji. Treść powołanego artykułu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie zawartej w tym przepisie normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Przede wszystkim należy podnieść, że dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego ma istotne znaczenie dla stosowania prawa przez sądy administracyjne. Przepis art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych stanowiący podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (które obecnie zostało zastąpione m.inn. specjalnym zasiłkiem opiekuńczym) był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił, że cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Nie ma podstaw aby dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych dotyczącego obowiązku alimentacyjnego, powstałego na tle regulacji odnoszących się do świadczenia pielęgnacyjnego, nie uwzględniać w sprawach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie to, wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548), uzupełniające dotychczasowy katalog świadczeń opiekuńczych, w istotnej mierze nawiązuje do konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego w jego wcześniejszym kształcie, funkcjonującym do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. do nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. Warunek zobowiązania do alimentacji nie uległ zaś zmianie (stanowił o nim art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2012 r.). W świetle powyższego aktualność zachowuje pogląd wyrażony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 5/13, zgodnie z którym osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. NSA w powołanej wyżej uchwale stwierdził, że dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich, a nie innych wyrazów i nie można a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie. Podkreślono, że żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. W powyższej uchwale uznano ponadto za niedopuszczalne sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepis art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one, raczej źródłem gwarancji, a nie praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe. Uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodzi w rolę Trybunału Konstytucyjnego. Uznając, że pominięcie osób nieobciążonych obowiązkiem alimentacyjnym i spełniających inne wymogi z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi, sąd administracyjny mógł co najwyżej, zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Mając na uwadze powołane wyroki Trybunału Konstytucyjnego brak było podstaw do wystąpienia z takim pytaniem prawnym. Nie można natomiast, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela, należało uznać, że w świetle art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest sporny. D. O. w stosunku do Z. M. nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, a zatem nie może uzyskać specjalnego zasiłku opiekuńczego, niezależnie od tego, czy jak podnosi, jest jedyną bliską osobą mogącą opiekować się wujem, który nie ma wstępnych ani zstępnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Wobec niespełnienia podstawowej przesłanki jaką jest obowiązek alimentacyjny po stronie osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie powołanego przepisu, w niniejszej sprawie nie ma więc znaczenia, czy Trybunał Konstytucyjny uzna, że art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z Konstytucją RP. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.