II SA/Ke 590/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 590/13 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 maja 2013r., po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. W., Z. P., T. S. i M. W. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia 14.02.2013r. znak [...] określającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża wapieni i gez jurajskich ze złoża Z. przewidzianego do realizacji na działkach o nr ewidencyjnych: 835/1, 835/2, 836, 837/1 i 837/4 w miejscowości Z., Gm. P. - na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa.- uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji zakończone decyzją z dnia 14.02.2013r. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji zapadło w następującym stanie faktycznym: Wyrokiem z dnia 8 września 2011r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 424/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę B. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej powoływane też jako SKO) z dnia 8.04.2011r. uchylającą decyzję Wójta Gminy P. z dnia 31.01.2011r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał przede wszystkim na konieczność weryfikacji raportu i określił szczegółowo zakres tej weryfikacji. Ponadto podkreślił, że konieczne jest także ustalenie wszystkich osób mających interes prawny w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazał , że właściciele działek o nr ewidencyjnych: 701, 700, 699, 792, 766, 767, 834, położonych w zachodniej części wyznaczonego terenu górniczego, wykraczającej poza zasięg własności inwestora są stronami niniejszego postępowania, co oznacza obowiązek organu zapewnienia im udziału w tym postępowaniu stosownie do art. 10 k.p.a. Sąd uznał, że wszelkie doręczenia powinny być dokonywane stronom w trybie art. 39 i nast. k.p.a., nie zaś w drodze publicznych obwieszczeń, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponownie w dniu 19.08.2011r. Wójt Gminy P. decyzją znak: [...] ustalił na wniosek B. Sp. z o.o. w P. środowiskowe uwarunkowania dla opisanego wyżej przedsięwzięcia, ale powtórnie SKO decyzją z dnia 28 listopada 2011r. uchyliło w/w decyzję Wójta P. WSA w Kielcach w sprawie o sygn.akt II SA/Ke 54/12, wyrokiem z dnia 17 maja 2012r oddalił skargę B. Sp. z o. o. w P. na decyzję SKO z dnia 28 listopada 2011r. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie nie ustalono prawidłowo stron postępowania i konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem wszystkich prawidłowo ustalonych stron postępowania. W związku z powyższym Sąd uznał za niecelowe odnoszenie się do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia organu I instancji. Od wyroku WSA w Kielcach z dnia 17 maja 2012r. skargę kasacyjną złożyła B. Sp. z o.o. w P. Dotychczas skarga kasacyjna nie została rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA). Skarga kasacyjna w w/w sprawie została zarejestrowana w NSA pod sygn.II OSK 2181/12 (k.59 akt sądowych). W rozpoznawanej obecnie sprawie, Wójt Gminy P. opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 lutego 2013r. po raz kolejny określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża wapieni i gez jurajskich ze złoża Z. SKO uchylając decyzją z dnia 13 maja 2013r. powyższą decyzję Wójta Gminy i umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji wskazało, że organ pierwszej instancji nie może ponownie prowadzić postępowania z wniosku inwestora w sytuacji, gdy dotychczas nie została rozpoznana skarga kasacyjna dotycząca tej samej sprawy. Ponadto ze wstępnej analizy akt wynika, że uchybienia prawa materialnego i procesowego wskazane zarówno przez Sąd jak i organ odwoławczy w decyzjach z dnia 8.04.2011r. oraz z dnia 19.08.2011r. nie zostały wyeliminowane decyzją organu pierwszej instancji. Tym samym nie stosując się do się do oceny prawnej Sądu, organ pierwszej instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. Zdaniem organu odwoławczego skoro aktualnie do rozpoznania pozostaje skarga kasacyjna od wyroku wydanego w tej sprawie przez WSA w Kielcach w dniu 17 maja 2012r., to w przypadku jej uwzględnienia powstanie sytuacja, gdy w obrocie prawnym będą funkcjonowały dwie decyzje administracyjne organu I instancji dotyczące tej samej sprawy, co jest prawnie niedopuszczalne i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem organu odwoławczego niezbędne jest uprzednie rozpoznanie przez NSA skargi kasacyjnej wniesionej przez B. sp. z o.o., dlatego konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia 14.02.2013r. i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji zakończonego wydaniem tej decyzji. Skargę na decyzję SKO z dnia 13 maja 2013r. wniosła B. sp. z o.o.z siedzibą w P. zarzucając naruszenie art.28,art.7 i 77§1 kpa., art. 127§1,art. 107 § 1 i 3,art. 136,art. 138 §1 pkt 2 i 3 kpa., art.32 i 33 § 2 kpa.,75 §1 w zw. z art.7kpa., art.76§1 kpa., art.80 kpa.,10 §1 kpa. w zw. z art.140 kpa., art.134 w zw. z art.129§2 kpa .i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Z obszernego uzasadnienia tych zarzutów wynika, że po pierwsze osoby , których odwołanie rozpoznał organ odwoławczy nie wykazały swojego interesu prawnego w tej sprawie, również organ odwoławczy nie zbadał, czy tym osobom przysługuje przymiot strony. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika na jakiej podstawie organ odwoławczy ustalił że odwołujący się posiadają interes prawny. Nie podano nawet o jakie nieruchomości chodzi ani też, czy odwołujący się są właścicielami nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. SKO w żaden sposób w uzasadnieniu decyzji nie wskazało w oparciu o jakie dowody uznało, że odwołującym się przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. W dniu wydania zaskarżonej decyzji, organ II instancji uzyskał pisemne oświadczenia odwołujących, w których wyjaśniali swój tytuł do posiadania nieruchomości, ale żaden z odwołujących się nie wykazał, że jest właścicielem nieruchomości, a z ewidencji gruntów wynika zupełnie inny stan prawny. Organ odwoławczy nie wyjaśnił nawet gdzie są położone te nieruchomości Skarżący podniósł, że nie został powiadomiony o zebraniu dodatkowego materiału dowodowego przez organ odwoławczy, co narusza art.10 §1 kpa. Postępowanie odwoławcze powinno zostać umorzone na podstawie art.138 § 1 pkt 3 kpa. z uwagi na wniesienie odwołania przez osoby nieuprawnione. Ponadto organ w ogóle nie uzasadnił dlaczego umorzył postępowanie w tej sprawie, a zdaniem skarżącego brak jest podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, ponieważ w sprawie nie zaistniały żadne przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania przed organem I instancji. Nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania w oparciu tylko o hipotetyczne stany sprawy, wskazane przez SKO. Skarżący stwierdził, że SKO nie zastosowało się do reguły związania orzeczeniem WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 424/11, co narusza art.153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego z naruszeniem art. 32 i 33 § 2 kpa.,niewłaściwie uznano, że odwołanie wniósł M. W., w imieniu którego działał B. W., ponieważ w istocie odwołanie wniósł we własnym imieniu B. W. jako , że dokument pełnomocnictwa złożył organowi dopiero w dniu wydania zaskarżonej decyzji. SKO błędnie uznało, że M. W. działał w sprawie przez swojego pełnomocnika B. W.. Brak jest w tej sprawie potwierdzenia uprzednich czynności nieumocowanego pełnomocnika, a złożone pełnomocnictwo może być skuteczne wyłącznie wobec czynności dalszych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożyło kilkaset osób, ale przymiot strony w tej sprawie spośród odwołujących się przysługuje jedynie M. W. działającemu przez pełnomocnika B. W., Z. P., T. S., którzy złożyli podpisy na wspólnym odwołaniu mieszkańców sołectwa Z. Wskazało także, że M. W. upoważnił ojca B. W. do złożenia odwołania w dniu 25.02.2013r., a więc przed datą złożenia podpisu na odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało jej uchyleniem na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., Po pierwsze ma rację skarżący, że organ odwoławczy nie zbadał czy odwołujący się posiadają interes prawny w rozstrzygnięciu tej sprawy. Obowiązkiem tego organu organu było zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania odwoławczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się - umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do stwierdzenia, że przymiot strony w tym postępowaniu - jak to wskazał Sąd w wyroku z dnia 8.09.2011r. - przysługuje właścicielom działek o nr ew. 701,700, 699, 792, 766,767,834, a także innym podmiotom, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu tej sprawy w rozumieniu art.28 kpa. Stąd też w ocenie SKO, przymiot strony w tej sprawie przysługuje także podmiotom mającym tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, ponieważ będą narażone na jego oddziaływanie. W związku z tym organ II instancji rozpoznał odwołanie mieszkańców Z. – M. W., Z. P., T. S. i M. W., którzy złożyli podpisy na wspólnym odwołaniu mieszkańców Z. (k.399-389 akt adm.). To stanowisko organu odwoławczego nie zostało jednak poparte żadnymi dowodami. Jak wynika z akt sprawy, osoby te w dniu wydania zaskarżonej decyzji złożyły pisemne oświadczenia, które stały się podstawą przyjęcia przez organ odwoławczy, że posiadają one przymiot strony w rozumieniu art.28 kpa. Z. P. oświadczył, że jest właścicielem działki nr 663 po zmarłej matce M. P.. M. W. oświadczył, że jest właścicielem działki nr 701,ewidencja gruntów jest nieaktualna, toczy się postępowanie sądowe sygn. akt [...] o uznanie go za właściciela tej działki. T. S. oświadczyła, że jest właścicielem działki nr 618, ewidencja gruntów jest nieaktualna, toczy się postępowanie spadkowe po jej dziadku i wskazała sygnatury spraw toczących się przed sądem powszechnym, odnośnie M. W. tylko z wypisu z gminnego skorowidza działek wynika, że jest on współwłaścicielem działki nr ew. 619. Powyższe oświadczenia w ocenie Sądu nie były wystarczające do uznania, że odwołujący się mają legitymację do wniesienia środka odwoławczego, ponieważ żadne z nich nie daje podstawy do przyjęcia, że ich autorom przysługuje tytuł prawny do nieruchomości położonej na obszarze odziaływania planowanego przedsięwzięcia. W aktach sprawy brak nawet wypisu z ewidencji gruntów dot. w/w działek, nie wyjaśniono czego dotyczą postępowania sądowe na jakie powoływali się odwołujący, nie sprawdzono tytułu własności M. W. do działki nr ew 619. Organ odwoławczy nie wyjaśnił także położenia tych działek w stosunku do terenu planowanej inwestycji i jej odziaływania na teren tych nieruchomości. Dysponował przy tym całym materiałem sprawy, ponieważ jak wynika z akt administracyjnych, NSA na żądanie organu przesłał mu w dniu 9 maja 2013r. do wglądu akta administracyjne ze sprawy dotyczącej skargi kasacyjnej od wyroku wydanego przez WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 54/12 (k.497 akt adm.) Nie można wykluczyć, że osoby których rozpoznano odwołanie mają przymiot strony w tej sprawie, jednak organ odwoławczy, w ogóle nie wyjaśnił, czy spełniają one przesłanki z art.28 kpa. naruszając tym samym art.7 i 77 § 1 kpa. zobowiązujący organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Gdyby nawet przyjąć, że w/w odwołujący się mają przymiot strony i organ odwoławczy mógł przystąpić do ponownego rozpatrzenia tej sprawy, to i tak zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą skutkującą koniecznością jej uchylenia. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji jest art.138 §1 pkt 2 kpa., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Artykuł art.138 §1 pkt 2 kpa. in fine, wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania tego organu. Umorzenie postępowania organu pierwszej instancji jest jednak możliwe tylko w sytuacji, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art.105 § 1 kpa. W przypadku gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją, organ odwoławczy jest obowiązany rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji pierwszoinstancyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do rozpoznania sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, bądź też nie było podstaw do rozpoznania sprawy przed tym organem I instancji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił w czym upatruje bezprzedmiotowość postępowania organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził tylko, że aktualnie pozostaje do rozpoznania skarga kasacyjna inwestora od wyroku WSA w Kielcach z dnia 17 maja 2012r. w sprawie II SA/Ke 54/12 (sygn..akt II OSK 2181/12) i jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uwzględni skargę kasacyjną, to powstanie sytuacja, gdy w obrocie prawnym będą funkcjonowały dwie decyzje organu I instancji dotyczące tej samej sprawy, co jest prawnie niedopuszczalne i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli założyć, że organ odwoławczy bezprzedmiotowość postępowania w tej sprawie upatruje w możliwości uchylenia przez NSA w/w wyroku WSA w Kielcach i przyszłych konsekwencji prawnych z tym związanych w postaci nieważności decyzji organu pierwszej instancji, to stwierdzić należy, że jest to pogląd całkowicie wadliwy. Podkreślić należy, że bezprzedmiotowość w rozumieniu art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 §1 kpa. jest wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być zakończona decyzją, a nie wtedy gdy wydanie decyzji jest zbędne. W tej sprawie nie ma przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja rozstrzygająca tę sprawę, przeciwnie – poprzednia decyzja organu pierwszej instancji z dnia 19 sierpnia 2011r. została wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ odwoławczy, a sąd pierwszej instancji oddalił skargę inwestora na decyzję kasacyjną SKO. Fakt, że wyrok sądu pierwszej instancji nie jest jeszcze prawomocny, ponieważ wniesiono od niego skargę kasacyjną, nie czyni postępowania organu pierwszej instancji bezprzedmiotowym. Obecnie mamy zatem sytuację, że w obrocie prawnym funkcjonuje jedna nieostateczna decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygająca niniejszą sprawę co do istoty. Oczywiście, że bardziej pożądanym stanem byłoby poczekanie przez Wójta Gminy P. na rozpoznanie skargi kasacyjnej w tej sprawie przez NSA, ale z drugiej strony nie ma aktualnie prawnych przeszkód, aby organ I instancji po uchyleniu jego decyzji, ponownie rozpoznał sprawę i wydał rozstrzygnięcie. Odnosząc się do obaw organu odwoławczego, wyjaśnić należy, że nawet gdyby NSA uwzględnił skargę kasacyjną inwestora i uchylił zaskarżony wyrok WSA w Kielcach przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania, to istniejące prawne rozwiązania procesowe umożliwiają zarówno sądowi administracyjnemu jak i organowi administracji publicznej likwidację stanu, gdy w obrocie prawnym znajdują się dwie decyzje organu I instancji rozstrzygające tożsamą sprawę. Zwrócić też należy uwagę, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy rozstrzygnął o całości sprawy prowadzonej z wniosku B. sp. z o.o., która przecież w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej jest kontrolowana przez NSA. Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza art.138 §1 pkt.2 kpa. w zw. z art.105 § 1 kpa. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić też należy organowi odwoławczemu, że decyzja umarzająca postępowanie w tej sprawie nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, jest decyzją o znaczeniu procesowym, dlatego niedopuszczalnym było (nawet nie mające żadnego uzasadnienia w zaskarżonej decyzji) , stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ I instancji art.153 p.p.s.a. Ma rację skarżący, że w sprawie doszło do naruszenia art.10 § 1 kpa. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ odwoławczy nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych przez organ odwoławczy w dniu wydania decyzji, oświadczeń odwołujących w przedmiocie tytułu prawnego do nieruchomości (k. 502-509 akt.adm), które były jedyną podstawą do przyjęcia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie mają interes prawny w rozstrzygnięciu tej sprawy. Nie jest zasadny zarzut skarżącego, odnośnie nieprawidłowości związanych z udzieleniem pełnomocnictwa przez M. W. swojemu ojcu B. W., skoro upoważnił go w dniu 25 lutego 2013r (data sporządzenia odwołania).- do złożenia odwołania w tej sprawie (k.507 akt adm.) Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, po ustaleniu, że odwołującym się rzeczywiście przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, organ odwoławczy rozpozna sprawę merytorycznie - o ile nie będzie ku temu przeszkód procesowych – na podstawie art.138 kpa., biorąc przy tym pod uwagę ewentualne rozstrzygnięcie NSA w sprawie o sygn. II OSK 2181/12 ze skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA w Kielcach w sprawie o sygn.II SA/Ke 54/12.