II SA/Ke 591/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011r. sprawy ze skargi P.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 4.05.2010r. B. P. zwróciła się do organu I instancji z prośbą o interwencję w sprawie uciążliwości spowodowanej hałasem instalacji młyna należącego do firmy A. P. J. w O., położonego przy ul. S. w O., gdzie mieszka wnioskodawczyni. W dniu 22.10.2010r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska – na zlecenie Starosty O. – przeprowadził kontrolne pomiary hałasu w środowisku lokalizując punkty pomiarowe przy zabudowie mieszkaniowej na ul. S.. W rezultacie ustalono, że wartości hałasu emitowane przez instalacje młyna zlokalizowanego na działce przy ul. S. 47 w O. w porze dziennej wynoszą: 51,6 dB i 49,0 dB. Organ I instancji, mając na uwadze konieczność odniesienia uzyskanych wyników pomiarów do wartości dopuszczalnych obowiązujących na tym terenie, zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy w O. z prośbą o dane dotyczącą ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów sąsiadujących z obiektem młyna. W odpowiedzi uzyskano informację z dnia 26.11.2011r. o braku aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy O. Starosta O., mając na uwadze konieczność samodzielnego dokonania oceny, czy przedmiotowy obszar należy do terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2008r. nr 25, poz. 150 ze zm. (m. in. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową) przeprowadził w dniu 16.12.2010r. rozprawę administracyjną w trakcie której ustalono, że badany teren stanowi w przeważającej części zabudowa jednorodzinna oraz tereny zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży. Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] Starosta O. ustalił następujący dopuszczalny poziom hałasu do środowiska z urządzeń młyna położonego przy ul. S. 47 w O., wyrażony poprzez równoważny poziom dźwięku emitowanego: 1. w kierunku południowym i południowo-wschodnim: * dla pory dnia (w godzinach od 6 do 22) - 55 dB (A) * dla pory nocy (w godzinach od 22 do 6) - 45 db (A) 2. w pozostałych kierunkach: * dla pory dnia (w godzinach od 6 do 22) - 50 dB (A) * dla pory nocy (w godzinach od 22 do 6) - 40 dB (A) oraz zobowiązał P. J., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. P. J., do: - wykonywania, nie rzadziej niż raz w roku, pomiarów emisji hałasu do środowiska, przyjmując jako punkty referencyjne punkty hałasu na granicy obszaru z zabudową mieszkaniową i rekreacyjno-sportową, według metody referencyjnej wynikającej z obowiązujących przepisów szczególnych- zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 4.11.2008r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. nr 206, poz. 1291), z uwzględnieniem metodyki pomiarowej opisanej w normie PN-N-01341 - "Hałas środowiskowy – metody pomiaru i oceny hałasu", - ograniczenia oddziaływania hałasu na środowisko do wartości dopuszczalnych. W podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia powołano m.in. przepisy art. 115, 115a ust. 1 i 3, ust. 4 pkt 2 i 4 i ust. 5, art. 362 ust. 1 i 2, art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14.06.2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826) oraz art. 104 i 107 k.p.a. W odwołaniu od w/w decyzji P. J. podniósł, że teren lokalizacji jego zakładu został błędnie zakwalifikowany jako obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w sytuacji, kiedy jest to teren mieszkaniowo-usługowy z dopuszczalnym poziomem emisji hałasu 55 dB dla pory dnia oraz 50 dB dla pory nocy. Tym samym, jak wynika z przeprowadzonych pomiarów poziom emitowanego hałasu w porze dnia nie przekracza dopuszczalnego poziomu. Skarżący podkreślił, że działalność gospodarcza w formie młyna zbożowego prowadzona jest od 1971r., a młyn pracuje jedynie w porze dziennej, kilka dni w miesiącu. Ponadto działka B. P., położona pomiędzy zabudowaniami młyna i Zespołu Szkół Zawodowych w O., prowadzącego działalność usługową, miała uprzednio charakter rekreacyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, podzieliło w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji, podkreślając, że zarejestrowane podczas kontroli wartości poziomu hałasu były wyższe od wartości dopuszczalnych dla badanego terenu, będącego obszarem przeważającej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Odnosząc się do ustalonego przez Starostę O. dopuszczalnego poziomu hałasu wskazano, że: - dla terenów o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej przyjęto wartości dopuszczalne (LteqD) 55 A, dB dla pory dziennej i (LteqN) 45 A, dB dla pory nocnej zgodnie z zakwalifikowaniem ich do terenów określonych w pkt 3C tabeli nr 1 załącznika do w/w rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14.06.2007r., - dla terenów o funkcji zabudowy jednorodzinnej oraz terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży przyjęto wartości dopuszczalne (LteqD) 50 A, dB dla pory dziennej i (LaeqN) 40 A, dB dla pory nocnej zgodnie z zakwalifikowaniem ich do terenów określonych w pkt 2a i 2b tabeli nr 1 załącznika do w/w rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14.06.2007r. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, że w warsztatach szkolnych prowadzone są usługi i z tego tytułu należałoby zakwalifikować rozpatrywany teren jako obszar zabudowy mieszkaniowej z usługami organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji gdy teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa wart. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. J. powtórzył w całości argumentację przedstawioną w odwołaniu, zarzucając Kolegium nieprawidłowe zakwalifikowanie przedmiotowego terenu jako obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dodatkowo skarżący podniósł, że rodzaj tego terenu powinien zostać zakwalifikowany przez uprawnionego urbanistę, a decyzja w niniejszej sprawie powinna zostać wydana dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił także, iż organ "powołał się na brak planu zagospodarowania przestrzennego, pomijając fakt, że według Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy O. błędnie zakwalifikowany teren jest obszarem wielofunkcyjnym z preferowaną funkcją zabudowy mieszkaniowej i usługowej". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy przepisów postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Na wstępie rozważań prawnych należy przytoczyć ustanowione art. 6 ustawy z dnia 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś., zasady zapobiegania i przezorności dotyczące podejmowania działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko. Mianowicie, z powołanego przepisu wynika, że każdy kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (ust. 1), a kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (ust. 2). Z kolei regulacja art. 82 p.o.ś. wymienia sposoby ochrony zasobów środowiska, wskazując w szczególności na ograniczanie emisji, na zasadach określonych w tytule II (pkt 2). Powyższe precyzuje art. 112 p.o.ś., zgodnie z którym ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: - utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie (pkt 1); - zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany (pkt 2). Niesporne w niniejszej sprawie są: - ustalenia organów co do wartości hałasu emitowanego przez instalacje młyna należącego do strony skarżącej - w porze dziennej – 51,6 dB i 49,0 dB, potwierdzone wynikami badań przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska (k. 14 – 16 akt administracyjnych) , - brak aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy O., potwierdzony pismem z dnia 26.11.2011r. (k. 20 akt administracyjnych). Z tego też względu, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 115 p.o.ś., prawidłowo powołany w podstawie prawnej decyzji organów obu instancji. Zgodnie z tym przepisem w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut skarżącego, że decyzja w niniejszej sprawie powinna zostać wydana dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści powołanego przepisu nie wynika także wymóg powoływania w tego typu sprawach urbanisty. Podkreślenia także wymaga, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14.06.2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826), wydane w oparciu o delegację ustawową z art. 113 p.o.ś., odrębnie określa dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku w zależności od przeznaczenia konkretnego rodzaju terenów (m. in. zabudowa mieszkaniowa, cele mieszkaniowo-usługowe, cele rekreacyjno-wypoczynkowe, budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży). Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało zatem ustalenie rodzaju analizowanego terenu. Zakwalifikowanie przeznaczenia tego obszaru przez organy na cele rekreacyjno-wypoczynkowe oraz jako zabudowy jednorodzinnej wywołuje stanowczy sprzeciw skarżącego. A. J. konsekwentnie bowiem twierdzi, że jest to teren mieszkaniowo-usługowy, dla którego dopuszczalny poziom emisji hałasu wynosi 55 dB dla pory dnia oraz 50 dB dla pory nocy, który – wobec wyników przeprowadzonych pomiarów, zdaniem strony, nie został przekroczony. W tym miejscu podnieść trzeba, że zakwalifikowanie na podstawie art. 115 p.o.ś. danego terenu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. ma charakter ocenny. Nie ulega jednak wątpliwości, że kryterium jakim powinien się posługiwać właściwy organ jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie tego terenu i sąsiednich terenów. Dokonanie trafnej i obiektywnej kwalifikacji terenu jest zatem uzależnione od uprzedniego dokonania prawidłowej oceny faktycznego zagospodarowania danego terenu i terenów sąsiednich. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi trzeba podkreślić, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu (art. 114 ust. 2 p.o.ś.). Zastosowanie powyższej reguły kolizyjnej wymaga ustalenia rodzaju terenów znajdujących się w zasięgu obiektu emitującego hałas, ich powierzchni i faktycznego zagospodarowania i wykorzystania. Nie budzi wątpliwości Sądu, że twierdzenia skarżącego co do przeznaczenia przedmiotowego terenu na cele mieszkaniowo-usługowe nie znajdują potwierdzenia w prawidłowo zebranym i rozpatrzonym przez organy administracji materiale dowodowym. Z ustaleń organu I instancji wynika bowiem, że tereny sąsiadujące z młynem od strony południowej i południowo-wschodniej mają – z racji ich wykorzystania – charakter rekreacyjno-wypoczynkowy. Z kolei od strony północnej występuje gęsta zabudowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz ośrodek zdrowia i zespół szkół zawodowych z budynkiem internatu (baza noclegowa dla 65 uczniów szkoły) oraz warsztatów szkolnych, gdzie oprócz przyuczania do wykonywania zawodu świadczone są usługi w tym: diagnostyka samochodowa, drobne prace ogólno-remontowe oraz prace z zakresu obróbki ręcznej. Mając na uwadze art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. należy uznać za prawidłowe ustalenia organów co do przeznaczenia analizowanego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na przeważającej części tego obszaru znajdują się bowiem domy jednorodzinne – czego skarżący nie kwestionuje. Tym samym nieliczne usługi świadczone w budynku warsztatów szkolnych – stanowiące jedynie poboczną działalność szkół zawodowych, prowadzących również internat (cele mieszkaniowe związane z czasowym pobytem młodzieży) – nie mogą przesądzać o usługowej funkcji przedmiotowego terenu. Odnosząc się do zarzutu, iż organ "powołał się na brak planu zagospodarowania przestrzennego, pomijając fakt, że według Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy O. błędnie zakwalifikowany teren jest obszarem wielofunkcyjnym z preferowaną funkcją zabudowy mieszkaniowej i usługowej"- należy uznać go za bezzasadny. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowi, w świetle art. 115 p.o.ś., podstawy kwalifikacji terenu do określonej kategorii wymienionej w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. Stosownie do art. 9 ust. 1 i 5 ustawy z 27 marca 2003r. (Dz. U. nr 80,poz.717 ze zm.) studium nie jest aktem prawa miejscowego i określa politykę przestrzenną gminy. Tak więc wskazane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczenie terenów nie może być podstawą kwalifikacji terenu na potrzeby określone w art. 115 p.o.ś. Przeznaczenie terenu w studium może być bowiem odmienne od faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2010r. sygn. akt. II OSK 524/09, LEX nr 597665). Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.