II OSK 524/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Spółki jawnej J. S., K. W. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 530/08 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Spółki jawnej J. S., K. W. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu I. uchyla zaskarżony wyrok, II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 2008 r. , nr [...] oraz decyzję Starosty Opoczyńskiego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Spółki jawnej J. S., K. W. z siedzibą w Opocznie kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy o sygn. akt II SA/Łd 530/08, ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowo Handlowego "[...]" Spółki Jawnej J. S., K. W. z siedzibą w Opocznie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, oddalił skargę. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania PPUH "[...]" Sp. Jawna, J. S., K. W. w Opocznie, utrzymało w mocy decyzję Starosty Opoczyńskiego z dnia [...] marca 2008 r. określającą dopuszczalny poziom hałasu w środowisku poza zakładem (LAeqD = 50 dB w porze dnia), przenikającego z zakładu w wyniku jego działalności na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - działka nr [...] w Opocznie przy ul. Piotrkowskiej. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że przywołaną powyżej decyzją organ pierwszej instancji określił dla PPUH "[...]" Sp. Jawna, J. S., K. W. w Opocznie dopuszczalny poziom hałasu w środowisku poza zakładem. Rozstrzygnięcie to organ motywował tym, że w dniu 22 listopada 2007 r. otrzymał pismo, będące wystąpieniem pokontrolnym Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Łodzi - Delegatura w Piotrkowie Trybunalskim, informujące o ustaleniach kontroli interwencyjnej przeprowadzonej w PPUH "[...]" Sp. Jawna, J. S., K. W. w Opocznie wraz z wynikami pomiarów hałasu. Ponadto organ poinformował o otrzymanym piśmie Urzędu Miejskiego w Opocznie, z dnia 30 stycznia 2008 r., z którego wynikało, że zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Opoczno, tereny sąsiadujące z PPUH "[...]" Sp. Jawna, J. S., K. W. w Opocznie są terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej, usług, użyteczności publicznej z zielenią oraz zabudowy produkcyjno - składowej, zaś sam zakład znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ pierwszej instancji wskazał, że biorąc pod uwagę faktyczne zagospodarowanie działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), dopuszczalny poziom hałasu dla tego terenu w porze dnia wynosi 50 dB, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). Z przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska pomiarów hałasu wynika, że nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia w punkcie pomiarowym nr 2 na działce oznaczonej nr [...], o 13,3 dB, w wyniku działalności zakładu należącego do P.P.U.H. "[...]" Sp. Jawna, J. S., K. W. w Opocznie. Poza tym organ pierwszej instancji poinformował o odstąpieniu od ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu odnośnie terenu działki oznaczonej nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim rozpoznając powyższe odwołanie wskazało, że na gruncie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, z późn. zm.), zwanej dalej "p.o.ś." obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm hałasu wynika z samego prawa. Zgodnie z przepisem art. 115a ust. 1 p.o.ś., w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu, przy czym za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeqD lub LAeqN. Dalej organ podniósł, że w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu: - stosownie do treści art. 115a ust. 3 p.o.ś., określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeqD i LAeqN, w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w przepisie art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., a więc dla terenów przeznaczonych między innymi pod zabudowę mieszkaniową, na które oddziałuje zakład, - stosownie do treści art. 115a ust. 4 p.o.ś., mogą być określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, a w szczególności: 1) rozkład czasu pracy źródeł hałasu dla całej doby, wraz z przewidywanymi wariantami; 2) zakres, sposób i częstotliwość prowadzenia pomiarów poziomu hałasu w zakresie, w jakim wykraczają one poza wymagania, o których mowa w art. 147 i 148 p.o.ś.; 3) sposób postępowania w przypadku uszkodzenia aparatury służącej do pomiarów poziomu hałasu, jeżeli jej zastosowanie jest wymagane; 4) formę, układ, techniki i termin przedkładania wyników pomiarów, o których mowa w pkt 2, organowi właściwemu do wydania decyzji i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska; do wyników przeprowadzonych pomiarów stosuje się odpowiednio przepis art. 147 ust. 6 p.o.ś. Organ wskazał również, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczyna się z urzędu (art. 115a ust. 5 p.o.ś.), zaś wydana decyzja wywołuje skutki prawne po upływie 6 miesięcy od dnia, w którym stała się ostateczna (art. 115a ust. 6 p.o.ś.). Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku określają przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. Dopuszczalny poziom hałasu określony wskaźnikiem hałasu LAeqD dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wynosi dla pory dnia 50 dB. W przedmiotowej sprawie teren działki, na który oddziałuje hałas emitowany z zakładu to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co potwierdza pismo Urzędu Miejskiego w Opocznie, skierowane do Starostwa Powiatowego w Opocznie z dnia 30 stycznia 2008 r. i załączony do niego fragment rysunku Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Opoczno. Organ podkreślił, że takie też zagospodarowanie terenu, dla którego określono dopuszczalny poziom hałasu, wskazane zostało w protokole z kontrolnego pomiaru hałasu emitowanego do środowiska, podpisanego przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Łodzi - Delegatura w Piotrkowie Trybunalskim i skarżącą Spółkę. Wskazana przez stronę skarżącą w odwołaniu okoliczność, że decyzja powinna być wydana dla Spółki zgodnie z zakwalifikowaniem terenu jako teren zabudowy produkcyjno - składowej, nie została - zdaniem organu odwoławczego - w żaden sposób uzasadniona ani poparta jakimkolwiek dowodem. Z pomiarów dokonanych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Łodzi - Delegaturę w Piotrkowie Trybunalskim wynika, że równoważny poziom hałasu emitowany z zakładu poza jego obszar w porze dnia wynosi 63,3 dB w punkcie pomiarowym nr 2 zlokalizowanym na działce oznaczonej nr [...]. Organ podkreślił, że dowód ten nie jest kwestionowany przez skarżącą Spółkę. Co więcej w toku postępowania odwoławczego skarżąca Spółka zapoznała się z materiałem dowodowym zebranym w przedmiotowej sprawie, nie wnosząc do niego uwag merytorycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpatrując skargę PPUH "[...]" Sp. Jawna, J. S., K. W. w Opocznie na powyższą decyzję nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień, a zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, oddalił ją. Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku, że w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu (art. 115a ust. 1 p.o.ś.). Przy czym za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D (rozumianego jako równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia, to jest w przedziale czasu od godz. 600 do godz. 2200), lub LAeq N (rozumianego jako równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy, to jest w przedziale czasu od godz. 2200 do godz. 600) (art. 115a ust. 1 in fine, w związku z art. 112 a ust. 2 p.o.ś.). Mając na uwadze tak określone podstawy prawne do działania przez organ administracji, a także nie budzące wątpliwości i dodatkowo nie kwestionowane przez stronę skarżącą wyniki pomiarów poziomu hałasu poza terenem zakładu należącego do skarżącej Spółki, w ocenie Sądu, nie mogła budzić wątpliwości konieczność wydania w niniejszej sprawie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. W sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości - wbrew temu co podniesiono w skardze - zostały ustalone przez organy administracji rodzaje terenów, na które oddziałuje zakład. Mając na uwadze, że teren, na którym znajduje się zakład skarżącej Spółki i tereny, na które on oddziałuje pozbawione są miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to dla określenia rodzaju terenu, na który oddziałuje hałas prawidłowo organ posłużył się dyspozycją przepisu art. 115 p.o.ś., który stanowi, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., (to jest między innymi wykorzystywanych pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, bądź na cele mieszkaniowo - usługowe) właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Takie brzmienie przepisu i dokonane przez organ ustalenie faktycznego sposobu wykorzystywania terenów przyległych do zakładu skarżącej Spółki, uwagi zawarte w skardze na ten temat są jedynie polemiką z prawidłowymi ustaleniami poczynionym w toku postępowania administracyjnego. Skoro w sąsiedztwie zakładu Spółki znajduje się teren w sposób legalny wykorzystywany pod budownictwo jednorodzinne, to nie można podzielić argumentów skargi o tym, że zagospodarowanie terenu przylegającego do przedmiotowego zakładu w ten właśnie sposób, stanowi przejaw błędów urzędników, którzy pozwalając na rozwój na tym terenie budownictwa mieszkaniowego nie szanowali tego, że powstanie zakładu odlewniczego poprzedzało rozwój budownictwa mieszkaniowego na tym terenie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło PPUH "[...]" Sp. Jawna, J. S., K. W. w Opocznie, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 115 w związku z art. 114 ust. 3 p.o.ś., w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), art. 3 § 2 oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", polegającą na uznaniu, że o zakwalifikowaniu danego terenu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a, decyduje faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie terenów w czasie wydawania decyzji (wyrokowania) bez uwzględnienia faktu, który ze sposobów zagospodarowania był pierwotny, a który wtórny, co doprowadziło do wydania wadliwego wyroku w sytuacji, gdy teren na którym prowadzi działalność strona skarżąca był od 1937 r. wykorzystywany na cele przemysłowo - usługowe, natomiast dopiero w latach 70-tych i 80-tych obok tegoż terenu (tj. przedsięwzięcia emitującego hałas) zostały zlokalizowane budynki mieszkalne. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w praktyce orzeczniczej stosowania rozwiązań wynikających z art. 115 p.o.ś najwięcej wątpliwości budzi prawidłowe określenie terenu branego pod uwagę przy ustalaniu natężenia hałasu w przypadku braku miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego, które następnie rzutuje na to, jakie będą określone dopuszczalne natężenia hałasu. W procesie ustalenia faktycznego zagospodarowania terenu, w sytuacji występowania na nim zróżnicowanych funkcji zagospodarowania (jak w przedmiotowej sprawie), organ administracji, prowadzący postępowanie powinien zweryfikować, w jakim czasie poszczególne zagospodarowania terenu się pojawiły. Inne powinny być zasady postępowania w sytuacji, gdy obok przedsięwzięcia emitującego hałas, w okresie późniejszym zostały zlokalizowane budynki mieszkalne, a inne gdy zabudowa mieszkaniowa była wcześniej. Taka wykładnia przepisu art. 115 p.o.ś. jest właściwa i zgodna z podstawowymi zasadami prawa, tj.: - zasadą wolności gospodarczej, wyrażoną w art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095); jej ograniczenie (jakim jest niewątpliwie decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu) jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, - zasadą in dubio pro libertate, zakazującą rozszerzającej wykładni przepisów, których stosowanie prowadzi do ingerencji w konstytucyjnie chronione prawa i wolności jednostek (takimi przepisami są z pewnością przepisy p.o.ś. będące podstawą do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu), - zasadą pierwszeństwa, powszechnie przyjętą w tzw. stosunkach sąsiedzkich, zgodnie z którą jeśli np. na terenie, na którym lokalizowane są budynki mieszkalne, znajdował się już wcześniej zakład przemysłowy czy usługowe, to prowadzący ten zakład powinien być traktowany znacznie łagodniej, niż w sytuacji odwrotnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 115 p.o.ś. przez jego błędną wykładnię jest uzasadniony. W myśl tego przepisu, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów. Przepis art. 114 ust. 2 p.o.ś. stosuje się odpowiednio. Zakwalifikowanie zatem na podstawie art. 115 p.o.ś. danego terenu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. ma charakter ocenny. Nie ulega jednak wątpliwości, że kryterium jakim powinien się posługiwać właściwy organ jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie tego terenu i sąsiednich terenów. Dokonanie trafnej i obiektywnej kwalifikacji terenu jest zatem uzależnione od uprzedniego dokonania prawidłowej oceny faktycznego zagospodarowania danego terenu i terenów sąsiednich. Jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu (art. 114 ust. 2 p.o.ś.). Zastosowanie powyższej reguły kolizyjnej wymaga również ustalenia rodzaju terenów znajdujących się w zasięgu obiektu emitującego hałas, ich powierzchni i faktycznego zagospodarowania i wykorzystania). W rozpatrywanej sprawie organy orzekające oraz Sąd pierwszej instancji utożsamiając faktyczne zagospodarowanie i wykorzystania terenu, na którym znajduje się przedmiotowe przedsiębiorstwo oraz terenów sąsiednich z zagospodarowaniem tych terenów przewidzianym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dokonały błędnej wykładni art. 115 p.o.ś. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowi, w świetle przepisów tego artykułu, podstawy kwalifikacji terenu do określonej kategorii wymienionej w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) studium nie jest aktem prawa miejscowego i określa politykę przestrzenną gminy (lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego). A zatem wskazane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczenie terenów nie może być podstawą kwalifikacji terenu na potrzeby określone w art. 115 p.o.ś. Przeznaczenie terenu w studium może być bowiem odmienne od faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu. Ustalenie zatem zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 115 p.o.ś, na podstawie ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Opoczno, nastąpiło z naruszeniem tego artykułu. Ustalenia faktycznego zagospodarowania tego terenu należy dokonać na podstawie oględzin tych terenów, które umożliwiłyby usunięcie wszelkich wątpliwości w sprawie i wydanie zgodnej z prawem decyzji. W przypadku natomiast stwierdzenia występowania na danym terenie zróżnicowanych funkcji zagospodarowania, organ powinien dodatkowo ustalić w jakiej kolejności poszczególne sposoby zagospodarowania terenu zostały zrealizowane. Pozwoli to w konsekwencji na ustalenie, jaki jest przeważający rodzaj terenu na obszarze analizowanym i jakie powinny być na nim dopuszczalne normy natężenia hałasu. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.