II SA/Ke 592/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego M.B. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji z dnia [...] nr [...] – wydaną po wznowieniu postępowania - o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz o odmowie przyznania M. S. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006r. (z sankcjami w okresie 3 lat kalendarzowych). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu 15.05.2006r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako BP ARiMR), wpłynął wniosek M. S. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. We wniosku zadeklarowano do jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej 7 działek rolnych (A do G) o łącznej powierzchni 15,94 ha, położonych na 10 działkach ewidencyjnych w obrębie C., gm. S., w obrębie K., gm. M., w obrębie L., gm. M., w obrębach S. i B., gm. P., w obrębach P., G. i P., gm. R. oraz w obrębie S., gm. G. Decyzją z dnia [...] Kierownik BP ARiMR na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych o oddzielnej płatności z tytułu cukru przyznał M. S. zgodnie z wnioskiem płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w łącznej wysokości 9.400,29 zł. Decyzja ta stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia [...] Kierownik BP ARiMR , w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w związku z wystąpieniem przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję). Na podstawie nowych dowodów w postaci umów dzierżawy oraz pism z Agencji Rynku Rolnego a także zeznań świadków organ ustalił, że M. S. w dacie wydania decyzji z dnia [...] nie był w posiadaniu zdeklarowanych do płatności działek rolnych o powierzchni 10,3 ha., ponieważ działki te dzierżawił w okresie od 8 grudnia 2005r. do 30 września 2006r. oraz w okresie od 7 grudnia 2005r. do 30 września 2006r. W oparciu o te ustalenia wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...]. Kierownik BP ARiMR w oparciu o art. 151 § 1 ust.2 kpa uchylił decyzję własną z dnia [...]. i odmówił przyznania M. S. wnioskowanych płatności jednocześnie nakładając na niego sankcje w wysokości 6.062,43 zł potrącane od przysługujących płatności w kolejnych 3 latach kalendarzowych. Organ odwoławczy utrzymując ww. decyzję z dnia [...]. w mocy wskazał, iż powierzchnia działek rolnych zgłoszonych przez M. S. kwalifikujących się do przyznania jednolitej płatności obszarowej wynosi 5,66 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią, do której stron jest uprawniona zgodnie z przepisami wynosi więc 10,3 ha (powinno być 10,28 ha: 15,94 – 5,66 = 10,28), co przekracza pułap 50% powierzchni stwierdzonej i skutkuje zgodnie z art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 odmową przyznania jednolitej płatności obszarowej na rok 2006 oraz nałożeniem sankcji w wysokości 2.840.16 zł, która będzie potrącana z płatności przysługujących na podstawie wniosku z kolejnego roku (maksymalnie 3 lat), a nadto skutkuje zgodnie z art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 odmową przyznania uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2006 oraz nałożeniem sankcji w wysokości 3.222,27 zł, która będzie potrącana z płatności przysługujących na podstawie wniosku z kolejnego roku (maksymalnie 3 lat). Organ przedstawił sposób obliczenia zawyżenia powierzchni i sposób wyliczenia sankcji. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, że jednym z celów Unii Europejskiej (art. 33 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską) jest wyrównanie dochodowości gospodarstw rolnych oraz poprawa warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Cel ten musi być uwzględniony przy interpretacji przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Z celu tego wynika, że płatności powinny być kierowane do producentów rolnych bezpośrednio użytkujących grunty rolne. Zgodnie zaś z art. 2 ustawy z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru do zasadniczych przesłanek przyznania płatności należy posiadanie gruntu i utrzymywanie go w dobrej kulturze rolnej. Chodzi tu zdaniem organu o posiadanie faktyczne polegające na użytkowaniu gruntu rolnego. Dla uzyskania płatności nie wystarczy posiadanie w rozumieniu Kodeksu cywilnego, gdzie efektywne w sensie gospodarczym korzystanie z rzeczy nie jest konieczną przesłanką posiadania. Przepisy mające zastosowanie do płatności bezpośrednich nie precyzują jaki okres posiadania działek rolnych spełnia wymóg określony w art. 2 ww. ustawy. Zatem w sprawach nieuregulowanych do postępowań tych należy stosować przepisy ogólne postępowania administracyjnego, tj. Kodeks postępowania administracyjnego, a zatem przesłanka posiadania gruntów powinna być spełniona na dzień orzekania. Organ wskazał, że na dzień wydania decyzji M. S. nie był w posiadaniu następujących działek: 511/3 w K., 101 w P., 41/2 i 86 w G., 213 w P., 692 w S. Był w ich posiadaniu do dnia 30.09.2006r., a zatem nie spełnia podstawowego warunku, od którego zależy przyznanie bezpośrednich płatności do gruntów rolnych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 płatności bezpośrednie podlegające niniejszemu Rozporządzeniu nie mogą być wypłacane przed dokonaniem przez państwo członkowskie kontroli w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności. Z kolei ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych nie reguluje terminu, w jakim organ ma wydać decyzję o przyznaniu płatności. W związku z tym przyjęto, że decyzje wydawane są po przeprowadzeniu wszystkich niezbędnych kontroli pod kątem spełnienia przez wnioskodawcę warunków, na jakich dana płatność może zostać przyznana. Same płatności przekazywane są z kolei w okresie od 1 grudnia do 30 czerwca roku kalendarzowego następującego po tym, w którym został złożony wniosek (art. 28 ust. 1 Rozporządzenia Komisji /WE/ Nr 1782/2003). W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. podniósł, iż na dzień składania wniosku o przyznanie płatności, tj. 15.05.2006r. był dzierżawcą 6 zakwestionowanych przez organy działek o powierzchni 10,28 ha na jeden sezon wegetacyjny, co wynika z umowy dzierżawy. Wskazał, że ww. działki użytkował rolniczo. We wniosku zostały zgłoszone jako "trawa na gruntach ornych". Skarżący podniósł, że w myśl art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych był posiadaczem (jako dzierżawca) ww. gruntów, które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Wskazał, ze wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich powinien zostać rozpatrzony w ciągu 60 dni, tymczasem decyzja z dnia [...]. wydana została po 6 miesiącach od złożenia, kiedy umowa dzierżawy już wygasła (z dniem 30.09.2006r.). Ponadto skarżący zakwestionował zeznania świadków dotyczące sposobu użytkowania działki nr 511/3 w K. W piśmie procesowym z dnia 17.11.2010r. skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji podtrzymując zarzuty zawarte w skardze. Dodatkowo wskazał, że terminy załatwiania sprawa w postępowaniu administracyjnym wynikają z art. 35 i 36 k.p.a. Podniósł, że gdyby organ zmieścił się w ww. terminach nie zaszłyby przesłanki do wznowienia postępowania. Dodatkowo wyraził wątpliwość na jaką okoliczność organ przeprowadził dowód z zeznań świadków, w sytuacji gdy nie kwestionuje sposobu wykorzystania gruntu przez skarżącego, a uzasadnieniem odmowy uwzględnienia części działek rolnych wskazanych we wniosku jest fakt nieposiadania ich przez wnioskodawcę w dacie wydawania decyzji tj. w dniu [...]. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1 obowiązującej w zakresie przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w roku 2006 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004r., Nr 6, poz. 40 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy. Sprawy przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, w tym jednolitej płatności obszarowej i płatności uzupełniającej, były w okresie od dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej (z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie) do dnia 26 lutego 2007r. uregulowane w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, o zmienionej od dnia 1 czerwca 2006 r. nazwie na "ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru" (Dz.U. z 2004 r. Nr 6,poz.40 ze zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach, oraz w rozporządzeniu Rady WE nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającym rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.Urz. UE L 270 z 21.10.2003, s. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, s. 269, z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ww. ustawy płatności przysługiwały osobie będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Warunkiem uzyskania płatności było posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważany był zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Przepis ten nie określał daty, według której miał być oceniany fakt posiadania gospodarstwa rolnego. Z przepisów przywołanych wyżej aktów prawnych wynika, że płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przyznawane są za dany rok kalendarzowy. Przepis art. 2 ust. 4 ustawy o płatnościach stanowi, że wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni gruntów rolnych i stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego. W myśl natomiast art. 3 ust. 4 ww. ustawy wniosek o płatność składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Płatność przyznawana jest w drodze decyzji (art. 3 ust. 1 ustawy). Zgodnie zaś z art. 5a ust. 1 ustawy o płatnościach Agencja wypłaca płatności w terminach określonych w art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1782/2003, tj. raz w roku w okresie od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego. Z treści powyższych przepisów wynika zatem, że płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przyznawane są z dołu za dany rok kalendarzowy, za utrzymanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Z faktu, że płatności te mogą być wypłacane już od 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek wynika, że już przed 1 grudnia roku, którego płatność dotyczy może być wydana decyzja przyznająca płatność za dany rok. Dlatego dla oceny posiadania gospodarstwa rolnego oraz utrzymywania go w dobrej kulturze rolnej znaczenie może mieć wobec tego tylko część roku kalendarzowego. Późniejsze zmiany nie mogą mieć znaczenia dla przyznania producentowi płatności za ten rok (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008r. sygn. II GSK 559/08). Bezspornym jest w rozpoznawanej sprawie, że z dniem 30.09.2006r. wygasły zawarte przez M. S. umowy dzierżawy następujących działek: 511/3 w K., 101 w P., 41/2 i 86 w G., 213 w P., 692 w S., o powierzchni łącznie 10,28 ha. Orzekające w niniejszej sprawie organy nie kwestionowały tego faktu, a decyzję o odmowie przyznania płatności wydały tylko z jednego powodu, a mianowicie tego, że skarżący nie posiadał zadeklarowanych działek do daty wydawania decyzji o przyznaniu płatności. Taki pogląd jest nie do zaakceptowania. Przyjęcie, że decydujące znaczenie dla przyznania płatności bezpośrednich ma posiadanie gospodarstwa rolnego w dacie wydawania decyzji przez Agencję powodowałoby, że w wielu przypadkach o przyznaniu płatności decydowałoby nie tylko utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przez określoną w przepisach część roku, ale data wydania decyzji przez organ, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach powoływanych przez organ przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Dlatego przyjęcie przez orzekające w sprawie organy, że kryterium posiadania gospodarstwa rolnego musi być spełnione w dniu wydania decyzji przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych Sąd uznał za naruszenie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach. Jak już wyżej to wskazano ze znajdujących się w aktach umów dzierżawy istotnie wynika, że z dniem 30.09.2006r. M. S. przestał być posiadaczem zakwestionowanych przez organ działek rolnych o pow. 10,28 ha. Z powyższego nie wynika jednak, aby skarżący nie spełniał kryteriów warunkujących przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2006r. określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach tj. posiadania gruntów rolnych i utrzymywania ich w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. W tym miejscu należy przywołać, podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczyć pomocy finansowej udzielanej jedynie tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów. Nie można zatem dopuścić do sytuacji, w której rolnikowi, pomimo właściwego użytkowania gruntów rolnych, odmawia się przyznania płatności tylko ze względu na stan faktyczny istniejący w dniu wydawania przez organ decyzji (por. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2007r., sygn. II GSK 260/07, z dnia 27 października 2010r. sygn. II GSK 929/09). W ocenie Sądu istotny jest stan faktyczny zaistniały w sprawie w okresie od początku 2006r. do dnia zakończenia przez skarżącego w 2006r. sezonu rolniczego. Za trafny należy uznać zarzut skarżącego podniesiony w piśmie procesowym z dnia 17.11.2010r., co do wadliwości przeprowadzonego dowodu z zeznań świadków w przedmiocie ustalenia faktycznego użytkownika działki nr 511/3 w K. Pomijając już fakt, że zeznania te złożone zostały w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności bezpośrednich J.S., a zatem w innej sprawie, przypomnieć należy, iż podstawą nieuwzględnienia zakwestionowanych przez organy działek do płatności było niespełnienie przez skarżącego przesłanki ich posiadania do wydania decyzji w przedmiocie przyznania płatności tj. w dniu 7 listopada 2006r. Gdyby jednak zeznania te służyć miały udowodnieniu, że M. S. w ogóle nie użytkował rolniczo działki 511/3 w 2006r. to świadków należało przesłuchać na tę właśnie okoliczność w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (w szczególności z uwzględnieniem art. 79 § 1 i 2, tj. przy umożliwieniu stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu ze świadków, zadawania świadkom pytań, składania wyjaśnień). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności ustali, czy M. S. spełniał w 2006r. kryteria przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych określone w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Wymienione wyżej naruszenia prawa materialnego, jako że miały wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit c w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm.).