II SA/Ke 594/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGiK) stwierdził niedopuszczalność zażalenia E. B. na pismo Starosty [...] z dnia [...] znak: [...]. WINGiK, opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, wskazał że pismem z dnia 17 marca 2021 r. E. B. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w [...] o wydanie wypisu z rejestru gruntów dla działek nr 475/14, 475/15 i 475/16 położonych w obrębie 01 [...], zaznaczając że żąda wydania tych dokumentów w celu ustalenia właścicieli tych działek. Starosta [...] pismem z dnia 23 marca 2021 r. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał E. B. do uzupełnienia złożonego podania poprzez wykazanie interesu prawnego w dostępie do danych identyfikujących właścicieli działek nr 475/14, 475/15 i 475/16 – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi z dnia 29 marca 2021 r. E. B. wyjaśniła, że jest właścicielką działki nr 475/3, a żądane dokumenty, pozwalające na ustalenie właścicieli działek nr 475/14, 475/15, są niezbędne do ustalenia drogi koniecznej prowadzącej do jej działki. W kolejnym piśmie z dnia [...] Starosta [...] poinformował E. B., że na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. pozostawia bez rozpoznania jej wniosek z dnia 17 marca 2021 r. o wydanie wypisu z rejestru gruntów obrębu 01 [...] dla działek nr 475/14, 475/15 i 475/16 w celu ustalenia właścicieli tych działek. Jednocześnie pouczono wnioskodawczynię o możliwości wystąpienia z nowym wnioskiem po przedstawieniu stosownego pełnomocnictwa od właścicieli ww. działek oraz o możliwości uzyskania wypisów z rejestru gruntów dla tych działek – bez danych dotyczących ich właścicieli. E. B. potraktowała ww. pismo z dnia [...] jako postanowienie o odmowie wydania żądanych dokumentów, składając pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r. zażalenie "na postanowienie Starosty [...] znak: GKK.6620.2.0504.2021 z dnia 13.04.2021 r. odmawiające wydania wypisów z rejestru gruntów dotyczących działek położonych w obrębie 01 [...], oznaczonych numerami: 475/14, 475/15 i 475/16". WINGiK, wydając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. opisane na wstępie postanowienie, przytoczył treść art. 141 § 1 oraz art. 124 § 1 i 2 K.p.a. Organ, analizując w tym kontekście prawnym zakwestionowane pismo Starosty [...], stwierdził, że nie stanowi ono postanowienia organu I instancji. Nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia w postaci odmowy wydania żądanych wypisów z rejestru. W piśmie tym zawarto jedynie informację o pozostawieniu wniosku z dnia 17 marca 2021 r. bez rozpoznania, co w powiązaniu z treścią wezwania z dnia 23 marca 2021 r. świadczy o tym, że E. B. nie uzupełniła wniosku z dnia 17 marca 2021 r. Jednak, w ocenie organu odwoławczego, pismem z 29 marca 2021 r. ww. uzupełniła ten wniosek, przedstawiając uzasadnienie żądania wydania wypisów z rejestru gruntów. Natomiast ocena stanowiska wnioskodawczyni, skutkująca ewentualną odmową wydania dokumentów zawierających żądane dane, powinna – zdaniem WINGiK – nastąpić w formie decyzji, w której organ winien przedstawić uzasadnienie faktyczne i prawne swojego stanowiska. Uzasadnienia takiego nie zawiera natomiast pismo z dnia [...], w którym organ nie wyjaśnił z jakiego powodu pozostawia wniosek bez rozpoznania. W tej sytuacji nie można traktować tego pisma jak postanowienia, tym bardziej jak postanowienia, na które służy zażalenie – a zatem brak jest przedmiotu zażalenia. Prawo do zażalenia nie przysługuje w sytuacji, gdy postanowienie nie istnieje – wobec czego należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia, na podstawie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. Nie oznacza to jednak, że pismo to stanowi zakończenie sprawy prowadzonej z wniosku E. B. Ewentualne negatywne rozpatrzenie tego wniosku powinno nastąpić w formie decyzji, zawierającej uzasadnienie stanowiska organu i pouczenie o przysługujących stronie środkach jej zaskarżenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie WINGiK złożyła E. B., podnosząc zarzuty naruszenia prawa, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nierzetelne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy, art. 134 K.p.a. poprzez uznanie za niedopuszczalne złożenie zażalenia na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego o charakterze pisma świadczy jego treść i zawarte w nim wnioski, a nie jego nazwa czy forma. Z tych też względów skarżąca potraktowała pismo z dnia [...] jako postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 K.p.a. Zdaniem E. B., wbrew stanowisku WINGiK, zakwestionowane pismo Starosty [...] zawiera rozstrzygnięcie złożonego wniosku z dnia 17 marca 2021 r. o wydanie wypisów z ewidencji gruntów – poprzez odmowę ich wydania, która została sformułowana jako pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Za "co najmniej kuriozalne" skarżąca uznała stanowisko organu co do tego, że pismo z dnia [...], informujące o pozostawieniu wniosku o wydanie wypisów z rejestru gruntów bez rozpoznania, nie stanowi zakończenia sprawy. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz "poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z dnia [...]" W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U z 2019 poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. zaskarżone postanowienie Sąd uchyla, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu skarżąca uczyniła postanowienie WINGiK, mocą którego, w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., stwierdzono niedopuszczalność zażalenia E. B. na pismo Starosty [...] z dnia [...], którym poinformowano skarżącą o pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku o wydanie wypisu z rejestru gruntów obrębu 01 [...] dla działek nr 475/14, 475/15 i 475/16, w celu ustalenia właścicieli tych działek. Mając na uwadze przedmiot zaskarżenia wskazać należy, że postanowienia stwierdzające niedopuszczalność zażalenia są ostateczne, nie przysługuje od nich środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji. Niewątpliwie jednak wydawane na podstawie art. 134 K.p.a. akty zamykają postępowanie odwoławcze/zażaleniowe, a zatem należą do jednej ze wskazanych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kategorii postanowień kończących postępowanie i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Kontrola ta dokonywana jest w oparciu o wskazane na wstępie kryteria oceny zgodności działań organów administracji publicznej z prawem, przy czym sąd administracyjny dokonuje tej oceny jedynie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach aktualnie dokonywanej przez Sąd kontroli badaniu podlegało zatem to, czy w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania przez WINGiK art. 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei zgodnie z art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Niedopuszczalność zażalenia (na podstawie odesłania z art. 144 K.p.a.) może mieć dwojaki charakter: podmiotowy bądź przedmiotowy. Ta ostatnia obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (aktu prawa wydanego przez organ, podlegającego zaskarżeniu w drodze zażalenia, czy odwołania). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co w sposób prawidłowy zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WINGiK i doprowadziło do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Organ zasadnie powołał się na art. 141 § 1 K.p.a., wskazując że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Pismo z [...] było efektem wezwania przez Starostę [...] na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia złożonego podania poprzez wykazanie interesu prawnego w dostępie do danych identyfikujących właścicieli działek nr 475/14, 475/15 i 475/16 – w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W konsekwencji tego wezwania strona udzieliła odpowiedzi w piśmie z 29 marca 2021 r., a organ pismem z [...] zawiadomił stronę, że zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. pozostawia wniosek bez rozpoznania. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że pozostawienie podania bez rozpoznania – na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. – nie następuje w formie decyzji (ani postanowienia), ale ma charakter czynności materialno-technicznej, o której organ zawiadamia stronę w formie pisma informacyjnego. Z tego względu wniesienie zażalenia od pisma informującego stronę o pozostawieniu wniosku (podania) bez rozpoznania jest niedopuszczalne (por. m.in. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3300/19, wyrok WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 2019 r., sygn. III SAB/Wr 895/19). Taka też sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji powyższych rozważań Sąd uznał, że stan sprawy obligował organ drugiej instancji do zastosowania w sprawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. Jeśli w ocenie składającego wniosek jego podanie spełnia kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Kwestia przysługiwania skargi na bezczynność organu w takiej sytuacji, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., została rozstrzygnięta w uchwale NSA z 3 września 2013 r. podjętej w składzie 7 sędziów (sygn. I OPS 2/13). W przypadku pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania strona nie jest zatem pozbawiona uprawnienia do domagania się merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ - zarówno w przewidzianym przez prawo terminie jak i we właściwej, przypisanej do określonej sprawy administracyjnej z mocy ustawy, szczególnej formie. W świetle powyższych rozważań za niezasadne należy uznać wywody skargi dotyczące konieczności uznania pisma Starosty [...] z [...] za postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.