II SA/Ke 595/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi U. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta S. z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...], którą odmówiono U. D. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem Z. D.. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wyjaśniło, że skarżąca jest żoną osoby wymagającej opieki – Z. D.. Mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] marca 2018 r., na podstawie którego został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 marca 2021 r. Ponadto z kolejnego orzeczenia ww. Zespołu z dnia 16 kwietnia 2021 r. wynika, ze został on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na dalszy okres tj. do dnia 30 kwietnia 2023 r. W orzeczeniach tych wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 39-ego roku życia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 8 lutego 2018 r. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych pobieranie emerytury wyłącza możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonkiem. Organ odwoławczy wskazał, że bezsporne jest, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury z ZUS. Organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji w piśmie z dnia 13 stycznia 2021 r. skierowanym do pełnomocnika skarżącej poinformował o możliwości wyboru pomiędzy pobieraniem emerytury a pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego. W piśmie tym organ wyjaśnił, że wybór ten strona może zrealizować przez złożenie do organu rentowego ZUS wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i wstrzymania jej wypłaty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 291). W odpowiedzi na ww. wystąpienie skarżąca w piśmie z dnia 22 stycznia 2021r. poinformowała OPS w S., że taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych narusza zasady Konstytucji, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do wymienionych w powyższym przepisie świadczeń w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca powołała się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym m.in. na wyrok z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 757/19. Organ odwoławczy wskazał, że z powyższego wynikało, że zdaniem skarżącej świadczenie pielęgnacyjne powinno jej przysługiwać w wysokości różnicy pomiędzy wysokością pobieranej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium, odnosząc się do przedstawionej argumentacji, wskazało, że istotnie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowano różne stanowiska w zakresie interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże kwestia ta została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 254/20, w którym podzielono stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt. I OSK 2375/19. Z tego wyroku wynika, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury netto pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Kolegium podkreśliło zatem, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór ten może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury - na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji poinformował pełnomocnika skarżącej o możliwości takiego wyboru oraz złożenia wniosku do organu emerytalno-rentowego o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. W odpowiedzi na powyższe organ otrzymał oświadczenie U. D. wyrażające jej stanowisko, która nie przedłożyła decyzji ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury. W świetle powyższych okoliczności Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa z uwagi na wystąpienie przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach U. D. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi jej autor, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. akt I OPS 8/09 podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz teorii prawa wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podniósł, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Bez względu na wynik tej wykładni, proces egzegezy tekstu prawnego powinien być kontynuowany, albowiem zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowych, nawet gdy wykładnia ta prowadzi od jednoznacznych rezultatów. Ponadto autor skargi powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, w którym wskazano, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy świadczenie to jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa, ale także zasadami sprawiedliwości społecznej czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie U. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie odmowy przyznania U. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym prawem do emerytury i pobieraniem świadczenia emerytalnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zatem z powołanych przepisów wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełnić określone ustawą przesłanki. Odnośnie osoby wymagającej opieki ustawodawca wymaga, aby osoba ta posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami wymienionymi w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Bezspornym jest, że mąż skarżącej jest osobą, która spełnia powyższy warunek. Jednakże poza osobą wymagającą opieki także osoba ją sprawująca - w niniejszej sprawie skarżąca - musi spełnić ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z brzmienia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest w szczególności "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, to ustawa o świadczeniach rodzinnych wprost przewiduje, że osobie tej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, ma możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Z akt sprawy wynika, że dokonania takiego wyboru w toku postępowania administracyjnego umożliwił skarżącej organ pierwszej instancji. Jednakże z pisemnej odpowiedzi strony (k. 7 akt. adm.) wynika, że w ocenie skarżącej udowodnienie nieposiadania prawa do emerytury lub innego świadczenia wymienionego w art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie stanowi koniecznej przesłanki przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W następstwie powyższego nie przedłożyła ona decyzji organu rentownego o wstrzymaniu wypłaty emerytury. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd o dopuszczalności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między pobieraną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej tych poglądów Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela, przychylając się do poglądów odmiennych, także prezentowanych w wyrokach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 (Lex nr 3021475), wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno - rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Z powyższego stanowiska wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje rozwiązanie polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. Nie ulega wątpliwości iż celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę czy emeryturę w wysokości niższej niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że ww. cel nie jest w stosunku do tej grupy realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty czy emerytury, opiekun, tak jak w niniejszej sprawie skarżąca, nie może podjąć pracy zarobkowej. Niemniej art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przewiduje możliwość złożenia do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, które zgodnie z art. 134 ust. 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. Zawieszenie prawa do emerytury unicestwia negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie skorzystała z możliwości przewidzianej w art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i nie doprowadziła do zawieszenia prawa do emerytury. Zasadnie wobec tego organ odwoławczy uznał, że istnieje negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 53, dalej "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. O ile zatem skarżąca, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe stanie się płynne przejście skarżącej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych na system świadczeń rodzinnych. Istota bowiem ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Ostatecznie wysokość uzyskiwanych przez skarżącą środków pieniężnych publicznych będzie taka sama jak w przypadku rozstrzygnięcia o świadczeniu pielęgnacyjnym, jakiego domaga się skarżąca. Konieczne jest uprzednie złożenie wniosku skutkującego wstrzymaniem wypłaty emerytury, co nie wymaga ponadnormatywnego wysiłku po stronie emeryta sprawującego opiekę nad osobą niepełnosprawną (która to opieka wymaga niejednokrotnie znacznie większego trudu od osoby sprawującej tę opiekę), a co pozwoli na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości i na warunkach zgodnych z literą prawa. Z tych wszystkich powodów trudno uznać, że wykładnia prezentowana przez organy w kontrolowanym postępowaniu - a obecnie także przez Sąd - jest sprzeczna konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa, ale także zasadami sprawiedliwości społecznej czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym. Mając na uwadze powyższe, należało stwierdzić, że w sprawie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z pobieraniem świadczenia emerytalnego, co skutkuje oceną, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego w zakresie zarzucanym skargą i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.