II SA/Ke 596/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego . z dnia 18 lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od poniesienia kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia 18.07.2018r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu zażalenia W. P., na postanowienie Burmistrza Ć. z dnia 22.05.2018 r. znak: [...] w sprawie odmowy zwolnienia od poniesienia kosztów postępowania o rozgraniczeniu nieruchomości, dotyczącego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr 889, położoną w obrębie ewidencyjnym B. stanowiącą własność W. P., a działką nr 863, położoną również w obrębie B., stanowiącą drogę wewnętrzną i będącą we władaniu samoistnym Gminy Ć., ustalonych postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21.12.2017 r. znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia organ podał następujące okoliczności faktyczne: Wnioskiem z dnia 17.01.2017 r. W. P. wystąpił o zwolnienie od kosztów rozgraniczenia nieruchomości, ustalonych w opisanym wyżej postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21.12.2017 r. znak: [...]. W dniu 22.05.2018 r. Burmistrz Ć. na podstawie art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 i art. 264 oraz art. 267 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) wydał postanowienie odmawiające zwolnienia. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł W. P., zarzucając organowi I instancji bezzasadne nieuwzględnienie wydatków na prywatne wizyty lekarskie oraz na raty pożyczki, jak również zaniżenie o połowę wydatków na środki czystości, odzież i utrzymanie samochodu. Za bezzasadne uznał też twierdzenie organu o możliwości rezygnacji z tych wydatków przez stronę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie, przytoczyło treść art. 267 K.p.a., podkreślając uznaniowy charakter sprawy o zwolnienie od opłat. W uzasadnieniu stwierdziło, że W. P. nie wykazał w przekonujący sposób, aby w sprawie występowała przesłanka zawarta w wymienionym przepisie tj. niewątpliwa niemożność poniesienia przez niego kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Odwołujący w oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym podał, że dochodem rodziny są: dochód z tytułu zatrudnienia w firmie T. – 1.072,92 zł oraz renta żony w kwocie 1.600,00 zł. W późniejszym piśmie jako niezbędne wydatki wskazał: wyżywienie 1000 zł m-cznie, środki czystości 400 zł. Na wezwanie organu, uzupełniając wcześniejsze wyjaśnienia w piśmie z dnia 12 kwietnia 2918 r. wykazał dochód własny: 1.163,78 zł z tytułu renty i 1.072,92 zł z tytułu zatrudnienia, oraz dochód żony – 1.691,45 zł w ramach emerytury; w łącznej wysokości 3.928,00 zł. Określając wydatki miesięczne podał: 1.213 zł (według zestawienia w piśmie z dnia 22.01.2018 r. Nr [...]) + 200 zł środki czystości + 1.000 zł wyżywienie + 500 zł utrzymanie samochodu + 200 zł prywatne wizyty lekarskie + 100 zł lekarstwa żony + 500 zł odzież + 40 zł ubezpieczenie domu + 120 zł ubezpieczenie żony i wnioskodawcy + 20 zł abonament RTV – w sumie w łącznej wysokości: 3.893,00 zł. Organ odwoławczy ustalił, że W. P. prowadzi gospodarstwo domowe z żoną. Mieszkają na nieruchomości o pow. 0,44 ha, zabudowanej budynkiem jednorodzinnym o pow. 190 m2. Posiadają samochód osobowy marki Opel Zafira z 2000 r. Źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie wnioskodawcy w kwocie 1.072,92 zł netto oraz renta w kwocie 1.163,78 zł netto, emerytura A. P. w kwocie 1.691,45 zł netto. Miesięczny dochód wynosi 3.928,15 zł netto. Wydatki stanowią: leki – 190,74 zł, PGNiG – 69,23 zł, PGE - 150,18 zł, T-mobile - 181,82 zł, opłata za odpady komunalne – 22 zł, podatek - 27,33 zł, opłata za wodę - 35,74 zł, opłata za węgiel - 338,05 zł, środki czystości – 200 zł, wyżywienie – 1000 zł, utrzymanie samochodu – 500 zł, prywatne wizyty lekarskie – 200 zł, ubezpieczenie domu – 40 zł, ubezpieczenie osobowe – 120 zł, abonament RTV – 20 zł, rata pożyczki – 297,94 zł, odzież – 500 zł. Łączne wydatki wynoszą 3.893,03 zł. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji odnośnie braku podstaw do uznania jako stałych wydatków, prywatnych wizyt lekarskich oraz rat pożyczki. W tym względzie stwierdziło, że konieczność przyspieszenia wizyty lekarskiej nie uzasadnia koniecznego wydatku, skoro potrzeby lecznicze zapewnia bezpłatna służba zdrowia. Z kolei w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych raty pożyczki choć są stałym obciążeniem nie zalicza się do podstawowych wydatków zapewniających egzystencję. Za prawidłowe uznało również stanowisko organu I instancji co do zawyżenia kwot za odzież, utrzymanie samochodu i środki czystości, które powinny zawierać się w kwocie 600 zł, a nie 1200 zł. Zdaniem Kolegium, nie wszystkie wymienione wydatki można uznać za podstawowe i najpotrzebniejsze. Kolegium podkreśliło, że odwołujący nie kwestionuje ustalonej przez Burmistrza Ć. wysokości dochodu, czy też celów wydatkowania. Nie zgadza się natomiast z nieuwzględnieniem kosztów leczenia prywatnego i rat pożyczki, jak również przyjęcia połowy wskazanych przez niego kosztów utrzymania samochodu, odzieży i środków czystości. W ocenie organu odwoławczego, uzasadnione wydatki rodziny W. P. stanowią kwotę 2578,75 zł. Po odliczeniu wydatków niezbędnych od osiąganych dochodów, na osobę w rodzinie przypada kwota 674,70 zł. Zatem sytuacja materialna wnioskodawcy jest dobra, co oznacza, że nie udowodnił on, iż nie może ponieść kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł W. P., zarzucając: 1. naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji i ograniczenie się do powtórzenia argumentacji tego organu; 2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a. poprzez niekierowanie się przy wydawaniu decyzji słusznym interesem obywatela oraz wydanie rozstrzygnięcia bez zgromadzenia i zbadania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego; 3. naruszenie art. 11 K.p.a. – zasadę przekonywania poprzez niedopełnienie obowiązku dochowania szczególnej staranności w uzasadnianiu rozstrzygnięć przez SKO tj. brak wyjaśnienia (przytoczenia) rzekomo istniejących rozstrzygnięć sądów administracyjnych, w których sądy te odmówiły zaliczenia rat pożyczki (lub innych stałych zobowiązań finansowych) do wydatków podstawowych i koniecznych. Mając na uwadze zarzut z pkt 1 skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie z uwagi na pozostałe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podnosi, że SKO nie przeprowadziło postępowania uzupełniającego, w żadnym zakresie. W szczególności organ miał możliwość zażądania wyjaśnień odnośnie konieczności ponoszenia wydatków na koszty prywatnych wizyt lekarskich. Według skarżącego, odległość terminów bezpłatnych wizyt jest tak duża, że po tak długim oczekiwaniu, stan jego zdrowia z dużym prawdopodobieństwem uległby pogorszeniu, co wiązałoby się z dalszym obniżeniem możliwości finansowych. Ten rodzaj wydatków oraz spłata pożyczki są, zdaniem autora skargi, konieczne i niezbędne w jego sytuacji. Ponadto organ powinien zbadać zasadność wysokości ponoszonych wydatków, a część ponoszonych w sprawie wydatków jest sporna. Działań tych jednakże nie podjął. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego , utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy zwolnienia od poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 267 K.p.a., który stanowi, że w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że zwolnienie strony z obowiązku ponoszenia opłat i kosztów ma charakter uznaniowy, a w związku z tym orzekanie w takim przedmiocie powinno być poprzedzone bardzo starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym prowadzącym do ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej i życiowej strony. Uznanie administracyjne nie oznacza bowiem dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia. To zaś wiąże się z koniecznością dokonania rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym może stanowić jedynie rzetelna i wnikliwa analiza prawidłowo ustalonego stanu faktycznego (patrz: wyrok NSA z 22.02. 2011 r. sygn. I OSK 1950/10 - LEX nr 1070817) W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego w sytuacji uznania administracyjnego są większe niż przy ustawowym ograniczeniu i powinien on zbadać stan faktyczny w sposób szczegółowy, mając na uwadze szczególną rolę decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 K.p.a. Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W ocenie sądu, w sprawie nie zostały przekroczone granice uznania, a organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że skarżący nie wykazał istnienia przesłanki wskazanej w art. 267 K.p.a. Organ odwoławczy ustalił, że W. P. prowadzi gospodarstwo domowe z żoną. Mieszkają na nieruchomości o pow. 0,44 ha, zabudowanej budynkiem jednorodzinnym o pow. 190 m2. Posiadają samochód osobowy marki Opel Zafira z 2000 r. Źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie wnioskodawcy w kwocie 1.072,92 zł netto oraz renta w kwocie 1.163,78 zł netto, emerytura A. P. w kwocie 1.691,45 zł netto. Miesięczny dochód wynosi 3.928,15 zł netto. Wydatki stanowią: leki – 190,74 zł, PGNiG – 69,23 zł, PGE - 150,18 zł, T-mobile - 181,82 zł, opłata za odpady komunalne – 22 zł, podatek - 27,33 zł, opłata za wodę - 35,74 zł, opłata za węgiel - 338,05 zł, środki czystości – 200 zł, wyżywienie – 1000 zł, utrzymanie samochodu – 500 zł, prywatne wizyty lekarskie – 200 zł, ubezpieczenie domu – 40 zł, ubezpieczenie osobowe – 120 zł, abonament RTV – 20 zł, rata pożyczki – 297,94 zł, odzież – 500 zł. Łączne wydatki wynoszą 3.893,03 zł. Kolegium za prawidłowe przyjęło ustalenie organu I instancji, że wydatki i ich wysokość na odzież (500 zł), utrzymanie samochodu (500 zł) i środki czystości (200 zł), należy potraktować jako zawyżone. Odnośnie kosztów prywatnych wizyt lekarskich (200 zł) oraz raty pożyczki w kwocie 297,94 zł jakkolwiek inaczej niż organ I instancji uznało, że są to wydatki stałe, jednak podkreśliło, że nie są to wydatki konieczne. Zdaniem organu, bezpłatna służba zdrowia, zapewnia leczenie, zaś raty pożyczki w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, nie zalicza się do podstawowych wydatków zapewniających egzystencję. Powyższe ustalenia doprowadziły organ do wniosku, że Burmistrz Ć. zasadnie uznał, że nie istnieją podstawy do zwolnienia strony od kosztów postępowania rozgraniczeniowego, albowiem W. P. nie wykazał przesłanek wymienionych w art. 267 K.p.a. W ocenie Sądu, organ był uprawniony do takiej oceny. Jakkolwiek przyjęcie przez organ I instancji i zaakceptowanie przez organ II instancji, że wydatki na odzież, utrzymanie samochodu i środki czystości ( w sumie 1200 zł ) nie stanowią większej kwoty niż 600 zł, nie zostało w pełni uzasadnione to Sąd podziela pogląd, że tego typu wydatki nie mają stałego charakteru i okresowo mogą być ograniczone. Zauważyć należy, że organ dwukrotnie zwracał się do skarżącego o przedłożenie dokumentów potwierdzających niezbędne wydatki na żywność, środki czystości (pismo z dnia 9.03.2018 r. k. nr 43 akt adm.), oraz o uzupełnienie oświadczenia o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania oraz wszystkich zobowiązaniach i wydatkach ponoszonych przez skarżącego i jego żonę (pismo z dnia 3.04.2018 r. k. nr 46 akt adm.). Skoro mimo wezwań skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających wydatki na wskazane wyżej cele, to organy nie miały podstaw do uwzględniania tych wydatków w wysokości wskazanej przez skarżącego. Dodatkowo podnieść należy, że sam skarżący wskazuje różną wysokość ponoszonych co miesiąc wydatków na środki czystości, które w piśmie z dnia 31.01.2018 r. (w zażaleniu) określa na kwotę 400 zł, a w późniejszych wyjaśnieniach na 200 zł. Zgodzić należy się także ze stanowiskiem Kolegium w kwestii braku podstaw do uwzględnienia w ocenie zdolności skarżącego do ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, wydatków na comiesięczne prywatne wizyty lekarskie oraz spłatę rat pożyczki. Przede wszystkim, skarżący nie wskazuje na okoliczności mogące potwierdzać nadzwyczajne wydatki związane z ochroną zdrowia, zaś miesięczny koszt prywatnych wizyt lekarskich w kwocie 200 zł trudno uznać za mający istotny wpływ na "niewątpliwą niemożność poniesienia przez stronę opłat", będącej przesłanką do zwolnienia od nich, w sytuacji gdy skarżący i jego żona mają do dyspozycji stały dochód w postaci dwóch rent i wynagrodzenia za pracę w łącznej wysokości 3.928,15 zł oraz prowadzą dwuosobowe gospodarstwo domowe. W ocenie Sądu, zobowiązania z tytułu zaciągniętej pożyczki, wskazują na realne możliwości płatnicze skarżącego i tym bardziej uzasadniają stanowisko organu. Nie można przy tym akceptować argumentu, że należności z tytułu umów cywilnych mają pierwszeństwo w zaspakajaniu przed należnościami z tytułu opłat administracyjnych. Nie znajduje więc uzasadnienia przenoszenie prywatnych należności na pozostałych podatników, gdy skarżący posiada stały dochód, który gwarantuje nie tylko zaspakajanie podstawowych potrzeb rodziny, ale umożliwia także przeznaczanie środków pieniężnych na inne cele jak np. utrzymanie samochodu czy też spłatę pożyczki. W ocenie sądu, w świetle wykazanych i udokumentowanych przez skarżącego okoliczności dotyczących jego sytuacji majątkowej, zdrowotnej, dochodów i wydatków organ prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazał, że w sytuacji w jakiej się znajduje zachodzi niewątpliwa niemożność poniesienia przypadających na niego kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Strona ubiegająca się o zwolnienie od ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinna przestawić pełne informacje o swoim stanie majątkowym i sytuacji finansowej i życiowej oraz tak je udokumentować, aby wykazać niewątpliwą niemożność ich poniesienia. Ciążący na organie obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dotyczy w takiej sprawie okoliczności wskazywanych i udowadnianych przez osobę wnioskującą o zwolnienie, gdyż to sama strona dysponuje informacjami w tym zakresie. To na stronie ciąży zatem obowiązek przestawienia swojej sytuacji majątkowej i życiowej i wskazania okoliczności przemawiających za przyznaniem jej zwolnienia oraz przedstawienia na te okoliczności stosownych dowodów. Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojej uchwały z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, co wynika z art. 152 k.c. Co do zasady więc koszty rozgraniczenia nieruchomości obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Zwolnienie właściciela nieruchomości, z obowiązku poniesienia tych kosztów oznacza ich poniesienie przez podatników, a to nakłada na stronę obowiązek wykazania w sposób nie budzący wątpliwości, że nie może ich ponieść, a na organ obowiązek ustalenia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w tym zakresie i jego wnikliwej oceny, zgodnie z regułami określonymi w k.p.a. Nie wystarczy więc uprawdopodobnienie tych okoliczności, ale konieczne jest ich udowodnienie. Podobnie stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. III SA/Kr 175/16 stwierdzając, że o "niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów" (art. 267 K.p.a.) można byłoby mówić wtedy, kiedy zostałby stwierdzony brak możliwości ich poniesienia, zaś użyte przez ustawodawcę sformułowanie "niewątpliwa" należy rozumieć jako graniczące z pewnością. Ciężar dowiedzenia tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcach." (LEX nr 2085784). Organ I instancji dokonał ustaleń odnośnie sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, materialnej skarżącego po jego dwukrotnym wezwaniu o przedłożenie dokumentów potwierdzających niezbędne wydatki na żywność, środki czystości oraz uzupełnienie oświadczenia o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania oraz wszystkich zobowiązaniach i wydatkach ponoszonych przez skarżącego i jego żonę, co oznacza, że przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa, nie naruszając art. 7 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a. W postępowaniu o zwolnienie od kosztów nie jest rolą organu poszukiwanie dowodów mających na celu uwzględnienie wniosku strony. Zatem na etapie postępowania odwoławczego nie istniał po stronie organu obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego, a zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zawarty w skardze zarzut, naruszenia art. 15 K.p.a. Z tych samych względów o których była wyżej mowa, nie są zasadne zarzuty wymienione w punkcie 3 skargi. W tym zakresie podnieść należy, że subiektywne przekonanie skarżącego o istnieniu podstaw do jego zwolnienia od kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie jest wystarczające do uzyskania zwolnienia i nie oznacza, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania. W tych okolicznościach Sąd uznał, że dokonana ocena sytuacji majątkowej skarżącego jako niedającej podstawy do zwolnienia od kosztów na podstawie art. 267 K.p.a. jest prawidłowa co uzasadniało oddalenie skargi, zgodnie z art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi