II SA/Ke 598/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 roku sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Starosty przez Kierownika Działu Ewidencji Świadczeń Powiatowego Urzędu Pracy odmówiono K. P. umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego za okres od 01.12.2003r. do 31.07.2004r. w wysokości [...] – na podstawie art. 76 ust. 7 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył treść art. 76 ust. 7 cyt. ustawy, stwierdzając jednocześnie, iż K. P. nie spełnia żadnej z przesłanek przewidzianych w tym przepisie, w związku z czym brak jest podstaw do umorzenia nienależnie pobranego przez nią świadczenia. W odwołaniu od w/w decyzji K. P. wskazała, iż do zaistniałej sytuacji doszło z uwagi na zachowanie osób załatwiających i przyznających jej prawo do zasiłku przedemerytalnego. Jednocześnie w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda - utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] - wskazał, iż K. P. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 21.12.2000r. Decyzją z dnia [...] przyznano jej prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 22.12.2000r., m.in. na podstawie świadectwa pracy wystawionego w dniu 02.07.1990r. przez A. i obejmującego okres od 01.09.1965r. do 01.04.1977r. Następnie wskazał, że organ I instancji ustalił, iż przedmiotowe świadectwo pracy zostało sporządzone niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym, co wpłynęło na zmianę stażu pracy strony, a w konsekwencji na niespełnienie przez nią warunków określonych w art. 37j uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514, ze zm.). Dlatego też - mając na uwadze treść art. 76 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy - uznano, iż K. P. przedstawiła niewłaściwe świadectwo pracy, w wyniku czego pobrała nienależne świadczenie. Decyzją z dnia [...] organ I instancji zobowiązał K. P. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od 07.07.2003r. do 31.07.2004r. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w dniu [...] przez organ odwoławczy, który orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego za okres od 01.12.2003r. do 31.07.2004r. w kwocie [...] – z uwagi na przedawnienie roszczeń za okres od 22.12.2000r. do 30.11.2003r. W podstawie prawnej powołano art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 cyt. ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W dniu 31.01.2007r. zobowiązana w/w decyzją K. P. wniosła do Starostwa Powiatowego w Skarżysku - Kamiennej pismo z prośbą o umorzenie przedmiotowego świadczenia. W wyniku postępowania mającego na celu ustalenie sytuacji materialnej wnioskodawczyni stwierdzono, iż K. P. zamieszkuje wraz z synem M., który jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Jedynym źródłem utrzymania rodziny jest renta rodzinna w kwocie 1.172,35 zł netto, z czego dochód na osobę wynosi 586,17 zł. Oprócz czynszu (250 zł) oraz kosztów utrzymania mieszkania (ok. 165 zł) budżet rodziny jest obciążony także spłatą pożyczki bankowej w kwocie 3.000 zł (146,74 zł miesięcznie). W wyniku uzupełniającego postępowania dowodowego organ odwoławczy ustalił, iż w związku ze skierowaniem M. P. na półroczny staż finansowany ze środków Powiatowego Urzędu Pracy, decyzją z dnia [...] przyznano mu stypendium stażowe w wysokości 532,90 zł brutto. Mając na uwadze powyższe Wojewoda wskazał, iż sytuacja finansowa zobowiązanej umożliwia jej spłatę nienależnie pobranego świadczenia. Jednakże nawet pomimo wzrostu dochodów rodziny K. P., niemożliwe jest uiszczenie przez nią wymaganej sumy w terminie 14 dni od dnia odebrania niniejszej decyzji. Dlatego zasadnym jest rozłożenie spłaty zobowiązania na odpowiednie raty, o co strona może zwrócić się do Starosty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia [...] wniosła K. P., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła, iż cała sprawa jest wynikiem nieprawidłowości, do jakich doszło wyłącznie z winy urzędników. Obecnie ponosi ona konsekwencje ich błędów, bowiem została pozbawiona środków do życia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, aczkolwiek przyczyny jej uwzględnienia nie są tożsame z przedstawionymi przez skarżącą. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 145 § 1 cyt. ustawy decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b)., - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości sądu administracyjnego stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] Wojewoda zobowiązał K. P. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego za okres od 01.12.2003r. do 31.07.2004r. w kwocie 6.449,60 zł brutto. Następnie w dniu 31.01.2007r. skarżąca wniosła do Starostwa Powiatowego pismo z prośbą o umorzenie przedmiotowego świadczenia. Ze względu na powyższe na wstępie rozważań prawnych przytoczyć należy treść przepisu art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), zwanej dalej ustawą, na podstawie którego organ I instancji wydał decyzję o odmowie umorzenia w/w świadczenia, utrzymaną następnie w mocy przez Wojewodę decyzją będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Zgodnie z cyt. przepisem starosta może - po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia - umorzyć nienależnie pobrane świadczenie w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek szczegółowo opisanych w pkt 1 - 4 tego przepisu to jest wtedy, gdy: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, iż wydawana w oparciu o jego treść decyzja ma charakter rozstrzygnięcia uznaniowego. Ze względu na powyższe stwierdzić trzeba, iż zakres kontroli takiego rozstrzygnięcia ukształtowany jest w ten sposób, iż Sąd bada jedynie jego zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Dlatego też kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, do przestrzegania których – niezależnie od uznaniowego charakteru decyzji – są bezwzględnie zobowiązane. W tym miejscu podnieść należy, iż jakkolwiek opinia powiatowej rady zatrudnienia nie wiąże starosty, który posiada wyłączną kompetencje do wydania orzeczenia w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, to - z uwagi na dyspozycję art. 76 ust. 7 cyt. ustawy – przedmiotowa opinia jest niezbędna do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Tymczasem Starosta, orzekając w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego przez K. P. świadczenia, nie uzyskał wymaganej przez ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy opinii powiatowej rady zatrudnienia. Przesądza to zarazem o naruszeniu w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa materialnego, a to art. 76 ust. 7 cyt. ustawy. Niezależnie od powyższych wywodów podnieść także należy, iż uznaniowy charakter w/w decyzji wpływa zarazem na sposób działania organu administracji, który powinien wszechstronnie i dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – stosownie do przepisu art. 77 k.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 21.07.1998r., sygn. akt II SA 506/98 LEX nr 41383). W niniejszej sprawie ustalenia takie powinny odnieść się do okoliczności opisanych w art. 76 ust. 7 pkt 1 – 4 cyt. ustawy, w szczególności dotyczących stanu i sytuacji majątkowej skarżącej. Wskazania bowiem wymaga, iż obowiązkiem organu jest przedstawienie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia materiału dowodowego, na którym się oparł, jak również wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (przez co rozumie się także dokonanie jej wykładni) - zgodnie z wymogami przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze treść powołanego wyżej art. 76 ust. 7 cyt. ustawy należy zauważyć, że orzekając o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia organy w pierwszej kolejności powinny wykazać brak istnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jakkolwiek bowiem powołany przepis daje jedynie możliwość umorzenia świadczenia, nie obligując do takiego działania, nie zwalnia to organów z obowiązku wyczerpującego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska. Odnosząc powyższe do przedmiotu niniejszego postępowania Sąd stwierdził, że organy obu instancji warunku tego nie spełniły. Wskazać bowiem należy, iż organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż skarżąca nie spełnia żadnej z przesłanek przewidzianych w art. 76 ust. 7 cyt. ustawy, nie podając w szczególności żadnych powodów takiego stanowiska. Na szczególną uwagę zasługuje brak wskazania w decyzji danych o sytuacji rodzinnej, dochodach i obciążeniach finansowych skarżącej, mających tak istotne znaczenie dla spełnienia przez nią określonych w art. 76 ust. 7 cyt. ustawy kryteriów. Nie sposób także uznać za poprawne uzasadnienia prawnego organu II instancji, gdyż jedynie ogólnikowo wskazano w nim, że sytuacja finansowa K. P. umożliwia jej spłatę nienależnie pobranego świadczenia, nie wskazując czy uregulowanie tego zobowiązania jest możliwe bez pozbawienia tej osoby - jak również pozostającego na jej utrzymaniu bezrobotnego syna - niezbędnych środków utrzymania. Nie sposób bowiem przyjąć, iż uzyskiwanie przez M. P. okresowego świadczenia w formie stypendium stażowego w wysokości 532,90 zł brutto jest wystarczające, aby uznać, iż osoba ta jest w stanie utrzymać się bez pomocy matki, u której mieszka. Organ administracji nie odniósł się także w żaden sposób do tego, czy skarżąca posiada majątek, z którego można dochodzić pobranego nienależnie świadczenia (art. 76 ust. 7 pkt 1 cyt. ustawy), jak również nie wskazał dlaczego w niniejszej sprawie nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia przewyższającej wydatki egzekucyjne (art. 76 ust. 7 pkt 4 cyt. ustawy). Ze względu na powyższe Sąd ocenił, iż uzasadnienia rozstrzygnięć organów administracji zapadłych w niniejszej sprawie zostały sporządzone nienależycie - z uchybieniem wymogów, jakie stawia przepis art. 107 § 3 k.p.a. Doprowadziło to zarazem do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego (art. 7) naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8), informowania stron (art. 9) oraz wyjaśniania (art. 11). Organy administracji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględnią zawarty w art. 76 ust. 7 w/w ustawy wymóg zasięgnięcia opinii powiatowej rady zatrudnienia, ustalą istnienie bądź też nieistnienie przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 76 ust. 7 pkt 1 – 4 ustawy oraz dadzą wyraz motywom swego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu spełniającym wymagania przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.