II SA/Ke 599/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2008 I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], odmawiającą M. M. przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji stwierdził, że we wniosku z dnia 15 maja 2008 r. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, M. M. zadeklarował w ramach pakietu "rolnictwa ekologicznego" użytkowanie siedmiu działek rolnych oznaczonych od A do G o łącznej powierzchni 10,99 ha, w następujących wariantach: uprawy rolnicze z certyfikatem na powierzchni 3,04 ha, trwałe użytki zielone z certyfikatem na powierzchni 7,95 ha. Gospodarstwo położone było na pięciu działkach ewidencyjnych w gminie G. (powiat [...], województwo [...]). W związku ze stwierdzeniem, że na działkach ewidencyjnych nr 164, 89, 1448, 24 powierzchnia użytkowana rolniczo jest większa niż powierzchnia uprawniona do płatności wynikająca z ewidencji gruntów i budynków, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał M. M. do złożenia wyjaśnień w zakresie powierzchni uprawnionej do uzyskania płatności. W odpowiedzi strona oświadczyła, że podtrzymuje złożoną we wniosku deklarację, a zmiany w ewidencji gruntów i budynków zostały dokonane przez Starostwo Powiatowe bez wiedzy właściciela. Kontrola przeprowadzona w gospodarstwie rolnym M. M. w dniu 16 marca 2009 r. wykazała nieprawidłowości, w przypadku działki rolnej A powierzchnia deklarowana wynosiła 1,1 ha natomiast stwierdzona 0,79 ha na pozostałej powierzchni nasadzenia drzew leśnych, w przypadku działki rolnej C powierzchnia deklarowana wynosiła 0,66 ha natomiast stwierdzona 0,54 ha. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2007 r. A. M. działając jako pełnomocnik M. M. zgłosiła zastrzeżenia i złożyła oświadczenie, w którym informowała, że nie zgadza się z ustaleniami postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ I instancji. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji wyjaśnił, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, o które wnosił M. M. określają przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004r Nr. 174, poz.1809 ze. zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 1 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne łąki lub pastwiska. Organ ponadto wskazał, że zgodnie z art. 51 ust 1 Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r.) – jeśli dla danej grupy upraw zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli ta różnica wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeżeli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Organ podniósł, że M. M. wnioskował o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w ramach wariantu ekologicznych upraw rolniczych do trzech działek rolnych o łącznej powierzchni 3,04 ha. W wyniku ustaleń organu I instancji przyjęto, że uprawnione do płatności są działki rolne o łącznej powierzchni 1,82 ha. Zawyżenie powierzchni o 1,22 ha wynosi 67% obszaru uprawnionego do płatności ( 1,82 ha) co skutkowało odmową przyznania płatności. Organ ponadto wskazał, że skarżący wnioskował o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w ramach wariantu ekologicznych trwałych użytków zielonych do czterech działek rolnych o łącznej powierzchni 7,95 ha. W wyniku ustaleń dokonanych przyjęto, że uprawnione do płatności są działki o łącznej powierzchni 4,80 ha. Zawyżenie powierzchni w tym wariancie o 3,15 ha wyniosło 65,63% obszaru uprawnionego do płatności ( 4,80 ha) spowodowało odmową przyznania płatności. Organ wskazał, że wykluczone z płatności zostały działki rolne oznaczone literami A i G położone na działkach ewidencyjnych nr1448 i 89 ponieważ w ewidencji Gruntów i Budynków grunty te wykazane są jako grunty leśne. W odpowiedzi na zarzut skarżącego zawarty w odwołaniu, dotyczący faktu, iż w poprzednich latach w takim samym stanie faktycznym otrzymywał płatności, a zmiany wprowadzone przez starostwo powiatowe w ewidencji gruntów i budynków zostały dokonane bez jego wiedzy i woli oraz bez potwierdzenia tego faktu w terenie, organ wskazał, że zgodnie z art. 22 ust 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989r. osoby, o których mowa w art. 20 ust.2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Natomiast w myśl art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991r., właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, a w razie szkód wywołanych przez pożary i inne klęski żywiołowe w okresie do 5 lat. Mając powyższe na uwadze zdaniem organu M. M. powinien dokonać odnowienia lasu na działkach ewidencyjnych, na których usunął roślinność leśną. Ponadto organ wskazał, że postępowania administracyjne za poprzednie lata są postępowaniami odrębnymi. Rozstrzygnięcie w sprawie płatności na rok 2008 nastąpiło na podstawie wniosku złożonego na rok 2008. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu II instancji wniósł M. M., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia w całości jako naruszającej prawo. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu proces decyzyjny organów obu instancji dotknięty jest wadami uzasadniającymi wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego, jaki i poprzedzającego go rozstrzygnięcia. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zgodności wielkości zadeklarowanego do płatności we wniosku z dnia 15 maja 2008r. areału działek rolnych ze stanu faktycznego na gruncie, a danych zawartych w zapisach w ewidencji gruntów i budynków, która to zgodność warunkuje przyznanie wnioskowanej formy wsparcia. Jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji zostało wskazane Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004r Nr 174, poz.1809 ze. zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 1 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne łąki lub pastwiska. Organ w przedmiotowej sprawie wykluczył z płatności działki rolne, które w Ewidencji Gruntów i Budynków wchodzą w skład działek ewidencyjnych i wykazane są jako grunty leśne. Należy wskazać, iż zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności ( Dz. U z 2004r. Nr 10 poz. 76) do prowadzenia tej ewidencji wykorzystuje się w szczególności dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ( art. 5 ust 2 ), ta natomiast zgodnie z art. 20 ust 1 pkt 1 i ust 3 ustawy z 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) w odniesieniu do gruntów obejmuje informacje o ich położeniu, granicach, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych, o znaczeniach księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, a także gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzoną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. W niniejszej sprawie należy podnieść, że dla potrzeb pomocy finansowej w zakresie wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych istotnym pojęciem jest pojęcie działki rolnej. Przepisy ustawy z 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów.... w art. 3 ust 7 poprzez "działkę rolną" rozumieją działkę w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady ( WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników ( Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r. str. 18 ) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Przepisy art. 8 pkt 3 i 4 lit a),b),c) cytowanej ustawy z 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów... stanowią, że ewidencja gospodarstw rolnych zawiera dane dotyczące powierzchni gospodarstwa rolnego z podaniem identyfikatora oraz powierzchni wchodzących w jego skład działek ewidencyjnych, na których położone są działki rolne (pkt 3) oraz dane umożliwiające identyfikację działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, dotyczące w szczególności powierzchni działek rolnych wskazanej w hektarach, lokalizacji działek rolnych z podaniem również działek ewidencyjnych, na których są one położone oraz sposobu użytkowania działek rolnych (pkt 4a), b) ,c). Jak zatem wynika z powyższych przepisów dane zawarte w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają charakter tylko pomocniczy, a ich celem jest określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Z pojęciem działki ewidencyjnej nie można utożsamiać działki rolnej. Sposób wykorzystania działki rolnej, jej powierzchnia, jak również rodzaj użytków rolnych na tych działkach może się zmieniać w czasie przy niezmienionych danych zawartych w rejestrze gruntów co do działek ewidencyjnych. Należy podkreślić, że dla potrzeb pomocy obszarowej, podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego i rodzaj uprawy jaka jest prowadzona. Należy wskazać, że weryfikacja danych obszarowych działek rolnych wskazanych we wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności, nie powinna następować na podstawie danych zawartych w ewidencjach i rejestrach, lecz przede wszystkim na podstawie kontroli na miejscu, a w szczególności fizycznej inspekcji działek co do rzeczywistego obszaru zgłoszonych upraw. Pozostaje to w związku z definicją działki rolnej określonej w powołanych wyżej przepisach dotyczących przedmiotowych płatności. Jak wskazał organ działki M. M., które w Ewidencji Gruntów i Budynków są wpisane jako grunty leśne są uprawiane rolniczo i w poprzednich latach rolnik otrzymywał na nie płatności. Stanowisko niniejsze zostało zaprezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego min. w wyroku z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie II GSK 259/07. W niniejszej sprawie organ I instancji dopuścił się szeregu nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu, których organ odwoławczy utrzymując decyzję organu I instancji w mocy nie wyeliminował. Należy zauważyć, iż skarżący złożył wniosek 15 maja 2008r., a wypisy z rejestru gruntów, których to zapisy były podstawą wydanej decyzji były w posiadaniu organu już od 30 lipca 2008r., mimo to organ czterokrotnie przesuwał termin załatwienia sprawy dokonując w tym czasie trzech kontroli na miejscu w dniu 15 września 2008r. , w dniu 1 grudnia 2008r. , i 16-17 marca 2009r., z tym że w aktach sprawy brak protokołów kontroli z dnia 1 grudnia 2008r. jak również brak dokumentacji fotograficznej z tych kontroli. Mimo tych czynności organ I instancji wydał decyzje w oparciu o wpisy w ewidencji gruntów i budynków w posiadaniu, której był jak już była mowa rok wcześniej. Takie działanie organów bez wątpienia godzą w wyrażoną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz w art. 9 kpa zasadę ciążącego na organach obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszają także przepisy postępowania – art. 7 i 77 kpa. Wskazane wyżej wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i wynikłe z nich wadliwości poczynionych ustaleń jak również błędna interpretacja przepisów prawa spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 u.p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji będzie miał na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa, uwzględniając pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 u.p.p.s.a.