II SA/Ke 6/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2010r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2009r. znak: [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. W. kwotę 266 (dwieście sześćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 listopada 2009r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozpoznając odwołanie H. W. i M. W. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 16.07.2009r., znak: [...] w sprawie ustalenia H. W. opłaty w wysokości 6652,00zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - nr ew 141, położonej przy ul. L. w B., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy B. stanowił art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwała Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia 26 czerwca 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego część miasta B. oraz część wsi Z., S., M. i R. zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 11 września 2007r. ustalająca 25% stawkę wzrostu wartości nieruchomości (opłaty planistycznej). Powołane przepisy zobowiązują wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do pobierania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu. Wartość nieruchomości według stanu sprzed uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego i po wejściu w życie tego planu określa operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Aktem notarialnym z dnia 28.10.2008r. Repertorium [...] H. W. sprzedała działkę nr 141 o powierzchni 0,1324ha, położoną w B. przy ul. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze za prawidłowe uznało ustalenia organu I instancji zgodnie z którymi, wzrost wartości tej nieruchomości był następstwem uchwalenia planu, który wszedł w życie z dniem 23 listopada 2007r, przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu. Z ustaleń aktualnie obowiązującego planu wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 30MN/U-2 - przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę związaną z działalnością usługową lub inną nieuciążliwą aktywnością gospodarczą na terenach wolnych od zabudowy; 41KDL-3 – droga klasy L do poszerzenia; 31KDD-3 – droga klasy D do poszerzenia. Poprzednio dla terenu na którym znajduje się działka nr 141 nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w związku z tym stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy ustalaniu opłaty planistycznej przyjęto faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu, w oparciu o stan ujawniony w ewidencji gruntów, zgodnie z którym przedmiotowa działka była oznaczona jako nieużytek. W ocenie organu odwoławczego korekta operatu szacunkowego z dnia 13 maja 2009r. sporządzona na potrzeby postępowania celem określenia wzrostu wartości nieruchomości przez biegłego rzeczoznawcę mgr inż. A. D., odpowiada wymogom przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisom wykonawczym dotyczącym wyceny nieruchomości i sporządzania operatu. Opierając się na wyliczeniach zawartych w operacie szacunkowym Kolegium stwierdziło, że zmiana przeznaczenia działki nr ew. 141 jaka nastąpiła w wyniku uchwalenia planu spowodowała wzrost wartości nieruchomości, w wysokości różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Podniesiono, że wzrost wartości nieruchomości określony został wyłącznie dla nieruchomości położonej na terenie oznaczonym symbolem II.30 MN,U-2, dla którego obowiązuje 25% stawka wzrostu wartości nieruchomości, co stanowiło podstawę ustalenia opłaty w kwocie 6652,00zł. Ustalenie opłaty, zdaniem organu odwoławczego nastąpiło zatem w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Za niezasadne i nie mające wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy Kolegium uznało zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące nie uwzględnienia przy ustalaniu wysokości opłaty planistycznej okoliczności, iż przed uchwaleniem planu przedmiotowa nieruchomość miała również charakter budowlany. Odnosząc się do argumentacji odwołujących Kolegium podniosło, że w sytuacji, gdy w sprawie brak jest decyzji ustalającej warunki zabudowy o powstaniu obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej decyduje spełnienie dwóch kryteriów tj. wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu. H. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2009r. znak: [...] wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu podtrzymała dotychczasowe stanowisko, kwestionując okoliczność ustalenia wzrostu wartości nieruchomości i istnienie podstaw do ustalenia opłaty planistycznej. Zdaniem skarżącej, zarówno operat szacunkowy w oparciu o który przyjęto wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i uzasadnienie organu administracji nie zawiera argumentacji odnoszącej się do związku między wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości a uchwaleniem planu. Nie przeprowadzono szczegółowej i wyczerpującej porównawczej analizy ustaleń tego planu z faktyczną możliwością wykorzystania tej nieruchomości, która pozwoliłaby na wyjaśnieniu kwestii: czy i jaką zmianę wprowadziły zapisy planu z dnia 26 czerwca 2007r., w stosunku do stanu faktycznego użytkowania przedmiotowej nieruchomości i czy brak było możliwości jej zabudowy i czy zmiana miała faktyczny wpływ na wzrost wartości co do całej nieruchomości, a nie tylko jej części. Nadto organ w zaskarżonej decyzji nie wykazał i nie wyjaśnił z jakich przesłanek wynika 25%, a nie inna wysokość wskaźnika wzrostu wartości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2009r. stwierdzić należy, iż wniesiona przez H. W. skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem wydając decyzję organ naruszył przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako ustawa. Stosownie do dyspozycji art. 36 ust. 4 ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 ustawy). Z przytoczonych unormowań wynika, że dla pobrania opłaty planistycznej niezbędne jest bezsporne ustalenie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości określonej nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia planu miejscowego, czyli, że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem. Takie stanowisko znajduje również aprobatę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007r. sygn akt II OSK 919/06 i z dnia 25 września 2007r., sygn akt II OSK 1244/06, Lex nr 360221). Ustalenie opłaty planistycznej będzie zatem możliwe w przypadku wykazania, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego część miasta B. oraz część wsi Z., S., M. i R. uchwalonego w dniu z dnia 26 czerwca 2007r. i zmienionego uchwałą z dnia 11 września 2007r., zmieniły dotychczasowe przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości i zmiana ta spowodowała wzrost jej wartości. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż przed uchwaleniem wyżej wymienionego planu teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość nie posiadał opracowanego planu. W takiej sytuacji stosownie do postanowień art. 37 ust. 1 ustawy niezbędne jest ustalenie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Wbrew wywodom Kolegium ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości nie może nastąpić wyłącznie w oparciu o stan ujawniony w ewidencji gruntów, zgodnie z którym przedmiotowa działka była oznaczona jako nieużytek. W ocenie Sądu, ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, powinno nastąpić w sposób wszechstronny, z uwzględnieniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim odnoszą się do zagospodarowania nieruchomości położonych na terenach pozbawionych planu. Należy w tym miejscu podnieść, że art. 61 ustawy określa warunki zabudowy i możliwość jej powstania. Przepis ten jest głównym przepisem normującym gospodarowanie przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania terenu i od spełnienia łącznie wymienionych w nim warunków zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe pozwala na uznanie, że na terenie działki nr 141 nie objętej planem zagospodarowania przestrzennego, możliwa byłaby zabudowa, o ile zostałyby spełnione warunki przewidziane w art. 61 ustawy. Z faktu, że dla danego terenu nie wydano decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie wynika jeszcze, iż dany teren nie może być zabudowany. Z tego względu stanowisko Kolegium, iż dla zasadności rozstrzygnięcia nie mają znaczenia podnoszone przez odwołujących okoliczności dotyczące budowlanego charakteru działki z uwagi na brak decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie zasługuje na akceptację. Skarżąca wraz z mężem na etapie postępowania administracyjnego konsekwentnie podnosili, że z informacji uzyskanych w Wydziale Urbanistyki Miasta i Gminy w B. wynikało, że na terenie ich działki możliwa była zabudowa w oparciu o zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa. Wyjaśnienie kwestii "faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości", sprowadzające się do stwierdzenia, czy działka nr 141 przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego mogła być faktycznie zabudowana, co w konsekwencji oznacza, iż możliwe byłoby uzyskanie dla niej decyzji o warunkach zabudowy, było więc niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej opłaty planistycznej. Wykazanie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości, a uchwaleniem planu z 2007r. wymaga więc szczegółowej i wyczerpującej porównawczej analizy ustaleń tego planu z faktycznym wykorzystywaniem terenu przed uchwaleniem planu, która pozwoli ustalić, czy zapisy planu wprowadzają zmianę przeznaczenia nieruchomości Nr 141 położonej w B. przy ul. L. i czy wpływają na zmianę wartości tej nieruchomości, czego jak słusznie podniosła skarżąca, organy w tej sprawie nie uczyniły. Kwestie te nie były również przedmiotem analizy rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej, w konsekwencji za co najmniej przedwczesne należy uznać przyjęcie tego operatu za dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem planu. Zaniechanie podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki warunkujące ustalenie opłaty planistycznej, tj. brak prawidłowych ustaleń co do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w okresie przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego i niewskazanie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego a wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości narusza art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględniając powyższe rozważania powinien wyjaśnić, czy nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2007r. i czy ewentualnie spowodowała wzrost wartości działki skarżącej. Za niesłuszny i pozbawiony podstaw prawnych Sąd uznał natomiast zarzut skarżącej odnoszący się do nie wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji wysokości 25% stawki wzrostu wartości nieruchomości. Należy bowiem wskazać, iż określenie stawki procentowej następuje w uchwale wprowadzającej lub zmieniającej plan zagospodarowania przestrzennego (art. 36 ust. 4 ustawy), zaś stosownie do art. 20 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy. Z tego względu tylko rada gminy posiada kompetencje do określenia tej stawki. Organ właściwy do pobierania opłaty planistycznej nie jest więc uprawniony ani do ustalenia stawki procentowej w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości ani do jej zmiany, jest zobligowany wyłącznie do jej stosowania w wysokości ustalonej przez radę gminy. Kwestionowanie wysokości stawki, o ile ona nie przekracza 30% wzrostu wartości nieruchomości może więc nastąpić tylko poprzez zaskarżenie uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zaś w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 ust. 4 ustawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 135, art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.