II SA/Ke 60/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Wojewody z dnia 16 grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz P. N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 16 grudnia 2016 r. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania P. N. od decyzji Starosty Nr [...] z dnia 26 października 2016 r. znak: [...] uchylającej decyzję Starosty Nr [...] z dnia 22 listopada 2012r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej K. Sp. z o.o., pozwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączami (2 szt.) na działkach Nr 141/2, 62/2, 73/7, 73/8, 73/11, 73/12 w msc. M., gm. D. – oraz orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. Sp. z o.o. (dawniej K. Sp. z o.o.,) pozwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączami (2 szt.) inwestycja na działkach Nr ewid. 141/2, 62/2, 73/7, 73/8, 73/11, 73/12 w msc. M., gm. D. – obiekt budowlany kategorii XXVI, - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z dnia 23 kwietnia 2013 r. P. N. wystąpił do Starostwa o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia 22 listopada 2012 r., powołując się na przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Kwestia dotycząca ustalenia, że ww. posiada status strony w tym postępowaniu została rozstrzygnięta na skutek oddalenia wyrokiem NSA z 6.05.2016 r. sygn. akt II OSK 2098/14 skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Kielcach z dnia 15.04.2014 r. sygn. akt II SA/Ke 990/13. NSA uznał, że obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu (gazociągu) nie ogranicza się do strefy kontrolowanej (rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe – Dz.U. 2001 Nr 97, poz. 1055), a powinno się go poszerzyć na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Samo zachowanie odległości od gazociągu, tzn. usytuowanie poza strefą kontrolowaną gazociągu nie przesądza o tym, że oddziaływanie tego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestycji. Uwzględniając stanowisko NSA i WSA w Kielcach wyrażone w wymienionych wyżej wyrokach, Starosta uznając P. N. za stronę w postępowaniu wznowieniowym decyzją z dnia 26 października 2016 r. wydaną na podstawie art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego: uchylił opisaną na wstępie decyzję Starosty z dnia 22 listopada 2012r. oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. Sp. z o.o. (dawniej K. Sp. z o.o.) pozwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączami (2 szt.) inwestycja na działkach Nr ewid. 141/2, 62/2, 73/7, 73/8, 73/11, 73/12 w msc. M., gm. D. – obiekt budowlany kategorii XXVI. Starosta określił, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje działki: nr ew. 141/2, 62/2, 73/7, 73/8, 73/11, 73/12, 73/6 w miejscowości M. gm. D.. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. N., kwestionując przebieg gazociągu w sąsiedztwie działki nr ew. 73/6, który narusza jego plany związane z wykorzystaniem i zagospodarowaniem tej działki. Twierdzi, że działka nr 73/6 obecnie posiada 80% wartości pierwotnej. Domaga się weryfikacji (inwentaryzacji) budowy i dokumentacji projektu budowlanego w oparciu o obowiązujące obecnie przepisy w zakresie prawa budowlanego oraz związane z nimi przepisy prawa cywilnego, oraz przebudowy gazociągu w sąsiedztwie jego działki. Nie zgadza się na obecne położenie gazociągu wzdłuż granicy z działką nr 73/6 w odległości od niej 0,5m. Podnosi zarzuty dotyczące projektu, który jego zdaniem nie przewidywał "zapasu" na niedokładności związane np. z pomiarem, wykonawstwem i.t.p. co skutkowało zniszczeniem spornej działki oraz zgubieniem słupków granicznych. Obawia się, iż jeśli w przyszłości inwestor przebuduje sieć gazową lub przekwalifikuje gazociąg do wyższych ciśnień, strefa kontrolowana znajdzie się na jego działce. Zwrócił także uwagę, że gazociąg wzdłuż granicy z jego działką nie jest osłonięty dodatkową rurą osłonową wzmacniającą, a tym samym wjazd od tej strony jest ograniczony i brak jest możliwości trwałego utwardzenia podłoża. Powyższe dowodzi, że działka Nr 73/6 znajduje się w obszarze oddziaływania gazociągu. Wojewoda rozpatrując odwołanie podniósł, że wznowienie postępowania w sprawie decyzji ostatecznej jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa. Wznowienie postępowania jako instytucja proceduralna przejawia się w dwóch etapach. W fazie pierwszej właściwy organ (to jest zgodnie z art. 150 § 1 kpa organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji), bada czy zachodzą łącznie formalne przesłanki do wydania, na podstawie art. 149 § 1 kpa, postanowienia o wznowieniu postępowania, to jest: czy decyzja, której dotyczy wniosek, jest ostateczna, czy podanie o wznowienie postępowania złożone zostało z zachowaniem terminów określonych przepisem art. 148 § 1 i 2 k.p.a., czy żądanie wznowienia oparte jest na powołaniu enumeratywnie wyliczonych przepisem art. 145 § 1 k.p.a. przyczyn wznowienia. W pierwszej kolejności organ I instancji miał obowiązek ustalić, czy decyzja, której dotyczy wniosek jest ostateczna, a także czy podanie o wznowienie postępowania złożone zostało z zachowaniem terminów określonych przepisem art. 148 § 1 i 2 k.p.a., który stanowi - podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania; termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, treść art. 28 Kpa w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w realiach niniejszej sprawy daje podstawę do uznania, że działka nr 73/6, położona w miejscowości M. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (gazociągu), co obligowało organ I instancji do przeprowadzenia merytorycznej oceny materiału sprawy i weryfikacji twierdzeń Wnioskującego. Wojewoda stwierdził, że Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę, na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, załączył: - cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym przypadku nieruchomości, na których zaprojektowano przedmiotowy gazociąg tj. dz. Nr 141/2. 62/2. 73/7. 73/8. 73/11. 73/12 w msc. M. gm. D. ; - decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Następnie w toku postępowania administracyjnego organ sprawdził poprawność zastosowania art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego: - zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a w tym konkretnym przypadku zgodność z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno budowlanymi; - kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb. oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7: - wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2. także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu, o możliwości wykonania przedmiotowego gazociągu przesądziła decyzja Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia 31.01.2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Spełnienie zaś wymagań wymienionych w art. 32 ust. 4 oraz 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zobowiązuje organ do wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust 4 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutów Pana P. N. dotyczących przekroczenia strefy kontrolowanej w trakcie budowy przedmiotowego gazociągu oraz naruszenia granicy, zagubienia słupków granicznych stwierdzono, iż jest to kwestia prawidłowego wykonywania robót budowlanych, a nie pozwolenia na budowę. Inwestor ma obowiązek zrealizowania inwestycji na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego oraz m.in. poprzez geodezyjne wytyczenie obiektów w terenie (art. 41 Prawa budowlanego). W zgromadzonej dokumentacji w sprawie, zgodność zrealizowanego gazociągu z wydanym pozwoleniem na budowę potwierdza dostarczona mapa inwentaryzacji powykonawczej, wykonana przez uprawnionego geodetę. Nadmieniono, że w przypadku ewentualnego wykonania prac budowlanych niezgodnie z dokumentacją, organem właściwym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który jest w stanie zweryfikować stan faktyczny budowy. Natomiast za doprowadzenie terenu budowy do należytego stanu i porządku odpowiedzialny jest kierownik budowy, który poświadcza tego typu roboty stosownym oświadczeniem na postawie art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 16 grudnia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. N., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i uznania, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa cywilnego, które gwarantuje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazuje naruszania jego własności oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Skarżący podtrzymał zarzuty i argumentację podniesioną w odwołaniu. Akcentując fakt, że gazociąg wzdłuż granicy z jego działką nie jest osłonięty dodatkową rurą osłonową wzmacniającą w przeciwieństwie do części prowadzonej w drodze i podjazdach w okolicach działek 73/1, 73/5, 73/7, 73/8 stwierdził, że trwały podjazd – wjazd od tej strony jest niemożliwy, co wynika z występowania określonych nacisków na grunt oraz brak możliwości trwałego utwardzenia podłoża i.t.p. Zdaniem strony powyższa okoliczność dowodzi, że budowa gazociągu ma wpływ na zagospodarowanie i wykorzystanie jego działki (np. na planowaną przebudowę linii elektrycznej podziemnej) ograniczając w ten sposób jego prawa związane z wykorzystaniem nieruchomości, czyli narusza prawa w myśl art. 140 i 222 kc. Skarżący nie neguje, że posiada dojazd od strony działki nr 73/7, jednakże uważa, iż grząski, podmokły teren, zapewnienie odpowiedniego promienia skrętu dla szczególnie dłuższych i cięższych pojazdów, wymagałoby znacznych nakładów przy zaprojektowania zjazdu w tej części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 145 § 1 k.p.a. Postanowienie z dnia 18 czerwca 2013r. stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przesłanką wznowienia postępowania wskazaną przez P. N. był przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Organ po wznowieniu postępowania, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. był związany poglądem prawnym wyrażonym w wyroku WSA w Kielcach z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 990/13 uchylającym decyzję Wojewody z 11.09.2013 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu, który w pełni zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną Wojewody. Sąd II instancji w wyroku z dnia 6.05.2016 r. sygn. akt II OSK 2098/14, podzielił stanowisko WSA w Kielcach, odnośnie przyznania P. N. statusu strony w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że przy ustalaniu zakresu podmiotowego w sprawie pozwolenia na budowę, przepisy prawa, które organ obowiązany jest uwzględnić, nie wyłączają przepisów prawa cywilnego, do których odsyła wprost art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej jako uPb), zgodnie z którym, stroną są właściciele nieruchomości, z zastrzeżeniem, że znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd I instancji zasadnie wywiódł, że organy dokonały błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb. Akcentując obowiązek organu wyznaczenia obszaru oddziaływania z uwzględnieniem indywidualnych cech projektowanego obiektu, sposobu zagospodarowania jego otoczenia, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji, NSA za niezasadną uznał argumentację, że następstwa prawne pozwolenia nie mają znaczenia prawnego dla rozpoznania sprawy budowy zjazdu, z uwagi na właściwość organu do rozpoznania tego rodzaju sprawy. Sąd stwierdził, że wynikające ograniczenia z decyzji Starosty z dnia 22 listopada 2012 r., Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowy i udzielenia K. sp. z o.o. i pozwolenia na budowę gazociągu s/c wraz z przyłączami (2 szt.) na działkach nr 14/2, 62/2, 73/7, 73/8, 73/11, 73/12 w miejscowości M., gm. D. mają następstwa prawne dla właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości położonej w granicy z działka inwestora. W realiach niniejszej sprawy uznać należy, że Wojewoda rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji i rozstrzygając o istocie sprawy w aspekcie przesłanek z art. 35 i 32 ust. 4 Pb, w powyżej wskazanym zakresie w ogóle nie zajął stanowiska. Okoliczność ta ma istotny wpływ na ocenę zaskarżonej decyzji, albowiem dokonując analizy projektu budowlanego, organ nie uwzględnił zarzutów odwołującej się strony, kwestionującej przebieg gazociągu z uwagi na ograniczenia dotyczące nakazów i zakazów wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. Nr 97, poz. 1055), które jego zdaniem uniemożliwiają wykonanie trwałego podjazdu od strony drogi (działka nr 62/2 stanowiącą własność Gminy D., w pasie której zaprojektowano gazociąg średniego ciśnienia wraz z przyłączami). Stosownie do regulacji § 10 ust. 2 cyt. rozporządzenia, w strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania ( § 10 ust. 3 ). Mając na względzie ograniczenia jakie powoduje wymóg ustanowienia strefy kontrolowanej dla gazociągu, uprawnione jest twierdzenie skarżącego, że budowa gazociągu niewątpliwie wpływa na zakres uprawnień właścicielskich związanych z prawem do korzystania z nieruchomości, w tym z zapewnieniem dostępu nieruchomości do istniejącej drogi, wzdłuż przebiegającego gazociągu. Obowiązki zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej w ramach projektowania i budowy obiektu budowlanego, które organ powinien skontrolować, wymienione zostały w art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb. Należy podkreślić, że właściciel działki nr 73/6 podnosił we wniosku o wznowienie postępowania m.in., że ustanowione rozporządzeniem zakazy w strefie kontrolowanej, m.in. zakaz budowy obiektów budowlanych może uniemożliwić mu urządzenie wjazdu na jego działkę z drogi gminnej 62/2, zwłaszcza że nie wykonano rur osłonowych zabezpieczających od strony jego działki. WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 990/13 wprost wskazywał, że ustalenia, czy zainstalowanie w strefie kontrolowanej rur osłonowych zabezpieczających w obrębie działki skarżącego (tak jak to wykonano od strony działki nr 73/7) umożliwiłoby wykonanie wjazdu na działkę nr 73/6 z drogi gminnej 62/2 należało dokonać kontrolując decyzję Starosty z dnia 22 listopada 2012r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji natomiast wynika, że takich rozważań organ II instancji nie dokonał. Brak odniesienia się organu do wskazanych wyżej kwestii uniemożliwia Sądowi weryfikację zaskarżonego rozstrzygnięcia, co czyni zaskarżone rozstrzygnięcie przedwczesnym i uzasadnia jego uchylenie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., na które składał się wpis od skargi. Uchylenie zaskarżonej decyzji oznacza konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, w ramach art. 136 kpa celem ponownego rozpoznania odwołania od decyzji Starosty z dnia 26 października 2016r. podjętej we wznowionym postępowaniu. Organ winien ocenić czy Starosta zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji z pominięciem osłony rur, nie naruszył zasługujących na ochronę praw właściciela nieruchomości nr 73/6 związanych z urządzeniem zjazdu, a więc z dostępem do drogi publicznej.