II SA/Ke 602/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] odmawiającą spadkobiercom Z.J., tj. J.J., J.S., L.J., S.B., T.C., A.R. oraz spadkobiercom S.J., tj. K.S. – J., A.J. i S.J. zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej przy ul. J. P. w K., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 45, której obecnie w ewidencji gruntów odpowiada działka nr 171/48 i część działki nr 171/58 (obręb 024) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że istotnym elementem niniejszego postępowania są wnioskowane przez strony zmiany zakresu tego postępowania. Postępowanie zostało wszczęte w dniu 25.08.2004r. w stosunku do działki nr 171/48. Pomimo, że w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 1.09.2004r. strony ograniczyły jego zakres tylko do w/w nieruchomości, decyzją z dnia [...] organ I instancji objął rozstrzygnięciem również część działki nr 171/58. Jakkolwiek rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania to Prezydent Miasta nie uwzględnił w/w modyfikacji żądania w kolejnej decyzji z dnia [...] Ponadto, pismem z dnia 3.03.2006r. strony wniosły o zmianę zakresu postępowania poprzez włączenie do niego części nieruchomości "łącznie z pozostałością ogrodu w kierunku południowym od zabudowań". Organ I instancji pominął treść tego żądania, nie odnosząc się w żaden sposób do wniosku strony zakładając, iż toczy się ono w dalszym ciągu w stosunku do działki nr 171/48 i części działki nr 171/58. Z uwagi na rozszerzenie zakresu postępowania o zwrot nieruchomości, zdaniem Wojewody, powtórzone winny być czynności proceduralne (a w szczególności oględziny nieruchomości) w stosunku do nieruchomości, która czynnościami tymi nie została objęta. Akta administracyjne sprawy nie zawierają bowiem protokołu z oględzin działki nr 171/58, której dotyczy rozszerzenie zakresu postępowania. Organ odwoławczy podniósł ponadto, iż jakkolwiek postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości wszczęte z wniosku J.J. z dnia 24.12.2003r. nie jest kontynuacją postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, umorzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...], to ustalenia dokonane w tamtym postępowaniu winny zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu, a organ orzekający winien się do nich ustosunkować. Wojewoda wskazał również, iż przedmiotowa nieruchomość jest obecnie własnością Skarbu Państwa, co potwierdza wpis w dziale II KW 78029, zaś zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997r., o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego następca prawny może żądać zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, jeśli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Umowa sprzedaży nieruchomości, której zwrotu domagają się wnioskodawcy, została zawarta w trybie tego właśnie przepisu, co wynika z treści aktu notarialnego z dnia 25.05.1976r. Nr Rep. A. 5450/76. Organ II instancji podniósł także, iż w postępowaniu o zwrot nieruchomości katalog przesłanek zbędności jest ściśle określony i nie ma podstaw do jego rozszerzania. Natomiast Prezydent Miasta, uzasadniając odmowę zwrotu nieruchomości, bezzasadnie powołał się na uregulowania zawarte w ustawie z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych w oparciu, o które stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w pasie drogowym a wskutek zwiększenia natężenia ruchu drogowego posadowione na niej budynki powodują jego zagrożenie, co z kolei skutkuje koniecznością ich rozebrania. Organ odwoławczy podniósł, iż nietrafne jest powoływanie się przez organ I instancji na wyrok NSA z dnia 29.05.2003r. II SA/Gd 1206/01. Skoro bowiem na przedmiotowej nieruchomości nie ma żadnych urządzeń przeznaczonych do ruchu, ani Skarb Państwa faktycznie jej nie zajął - nie można uznać, że znajduje się na niej pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych. Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości było przedwczesne, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Miejski Zarząd Dróg, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podniósł, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, zaś - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - część żądanej do zwrotu działki nr 171/58 leży w całości w pasie drogowym i znajdują się na niej elementy drogi oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Natomiast dom znajdujący się na działce nr 171/48 usytuowany jest niezgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i dlatego winien być rozebrany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 ustawy p.p.s.a. W sprawie niniejszej organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym, znajdując podstawę prawną w art. 138 § 2 k.p.a. W kwestii uprawnień organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Siedmiu Sędziów z 4 maja 1998r. publik. ONSA nr 3 z 1998r. poz. 79. Odwołując się do treści tej uchwały należy podnieść, że według art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w powołanym przepisie, a więc wtedy, gdy – zdaniem organu odwoławczego – organ I instancji nie przeprowadził postępowanie wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcie sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Taka sytuacja zaistniała w badanej sprawie, albowiem wyjaśnienie wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności nie mogło nastąpić w trybie dodatkowego uzupełniającego postępowania odwoławczego, czyli poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a. Należy podnieść, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Skoro zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, to nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie przeprowadza wówczas merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ administracji publicznej I instancji. Wynika to z faktu, iż decyzja organu I instancji wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot tej kontroli. Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy trafnie wskazał, iż Prezydent Miasta w trakcie prowadzonego postępowania nie uwzględnił wnioskowanych przez strony zmian jego zakresu. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych J.J. działając w swoim imieniu oraz jako pełnomocnik pozostałych stron - w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 1.09.2004r., ograniczył żądanie zwrotu do działki nr 171/48 (k. 31). Z kolei pismem z dn. 03.03.2006r. (k. 72) rozszerzył żądanie zwrotu na część nieruchomości obejmującą jej niezagospodarowany obszar łącznie z pozostałością ogrodu w kierunku południowym od zabudowań. Organ I instancji nie ustosunkował się w żaden sposób do zmiany żądania prowadząc postępowanie w stosunku do działki nr 171/48 i części działki nr 171/58, co potwierdza m. in. zawiadomienie z dnia 10.02.2005r. (k. 59), postanowienia z dnia [...] (k. 66) i 24.03.2006r. (k. 73), a przede wszystkim treść decyzji z dnia [...]. (k. 104). Z akt sprawy nie wynika również by organ I instancji przeprowadził dowód z oględzin działki nr 171/58. Wykazane uchybienia organu I instancji należy uznać za wady, które nie mogły być usunięte przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ II instancji postępowania w zmienionym przez strony zakresie przedmiotowym naruszyłoby, określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Reasumując powyższe, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo, a w szczególności, aby podjęta została z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.