II SA/Ke 608/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi M. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 lipca 2018r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia 26 lipca 2018 r., znak: [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej WITD) z dnia 8 czerwca 2018 r., nr [...] nakładającą na M. K. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą T., karę pieniężną w kwocie 8000zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 29 maja 2018 r. pracownicy WITD w miejscowości S. zatrzymali do kontroli pojazd marki Mercedes-Benz o nr rej. TOP [...], realizujący regularny transport drogowy osób na linii komunikacyjnej S.-O.. Pojazdem kierował M. K. w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy T. Kierowca okazał do kontroli m.in. wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oraz umowę powierzenia przewozów na linii komunikacyjnej S.-O. zawartą w dniu 28.12.2017 r. pomiędzy J. C. a M. K.. W trakcie kontroli ustalono, że J. C. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego w dniu 31 grudnia 2017 r. Czynności kontroli udokumentowano protokołem nr [...] z dnia 29 marca 2018 r. W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji na podstawie art. 92a ust. 1,6,7 w zw. z zał. nr 3 lp. 2.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej: u.t.d.), wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 8 czerwca 2018 r. W odwołaniu M. K. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 5 ustawy Prawo przewozowe, art. 92c u.t.d. i 93 u.t.d. w zw. z art. 356 § 1 k.c i art. 474 k.c. Rozpatrując odwołanie Główny Inspektor Transportu Drogowego przytoczył treść art. 92a ust. 1 u.t.d. stwierdzając, że dla zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, niezbędne jest wykazanie wymienionych naruszeń przez przewoźnika. Stosownie do treści l.p. 2.1. załącznika nr 3 u.t.d. wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8.000zł. W oparciu o protokół z kontroli z dnia 29.03.2018 r., umowę powierzenia z dnia 28.12.2017 r., rozkład jazdy, według którego strona wykonywała przewozy oraz pismo strony z dnia 17.04.2018 r. organ ustalił, że przewoźnik dopuścił się naruszenia określonego w lp. 2.1. zał. nr 3 u.t.d. polegającego na wykonywaniu przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia. O stałym charakterze przewozu świadczy powtarzalność jego wykonywania: w określonych godzinach na określonej trasie. Zdaniem organu, nie doszło do naruszenia art. 5 Prawa przewozowego, albowiem to przewoźnik wykonując przewozy regularne osób bez wymaganego zezwolenia, ponosi odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy. Organ wskazał, że zawierając umowę powierzenia przewozów strona nie sprawdziła, czy zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, nadal jest ważne, a było ważne do 31 grudnia 2016 r. Podkreślił, że w orzecznictwie oraz literaturze przedmiotu za istotną przesłankę dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za delikt administracyjny uznaje się wykazanie należytej staranności. Mając na uwadze zawodowy charakter działalności przedsiębiorcy, mianem należytej staranności określa się zespół takich pozytywnych cech jak: pilność, sumienność, rozsądek, ostrożność, zapobiegliwość, dbałość o osiągnięcie zamierzonego celu, przezorność, rozwaga. Zachowanie przedsiębiorcy, które nie nosi wymienionych cech, stanowi wykroczenie przeciwko wymogowi należytej staranności, jest zatem przejawem winy przewoźnika i tym samym wyklucza możliwość zastosowania art. 92c u.t.d. Organ stwierdził, że postępowanie administracyjne w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne zbadano oraz przeprowadzono dowody zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej nie naruszając art. 7, art. 77 § 1 Kpa, zaś zebrany materiał dowodowy poddano wszechstronnej ocenie. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenie wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, co zgodnie z art. 92a ust. 1, 6, 7 oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, powoduje konieczność nałożenia kary w kwocie 8000 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. K. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania.: - art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 Kpa poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy przepisy nakładają na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania praworządności, z urzędu lub na wniosek stron obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, które obligują organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy; - naruszenie art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe, art. 92c, art. 93 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 356 § 1 k.c. i art. 474 k.c. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że zezwolenia są automatycznie przedłużane na kolejny okres ważności, na wniosek przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie co najmniej 1 miesiąc wcześniej przed utratą jego ważności. Natomiast GITD przyjął, że zgodnie z art. 5 prawa przewozowego, okazana umowa powierzenia przewozu jest nieważna, zaś powierzenie powinno być sytuacyjne i co do zasady nie powinno skutkować podjęciem przez innego przewoźnika regularnego świadczenia usług. W tej sytuacji organ uznał takie działanie za niedopuszczalne i nie dopatrzył się zastosowania art. 92c u.t.d. Nie podzielając powyższego poglądu skarżący wskazał, że przedsiębiorca nie ma wpływu na powstanie naruszenia w sytuacji, gdy do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego dochodzi z powodu siły wyższej lub zachowania osób trzecich, którym podmiot wykonujący przewozy nie był w stanie się przeciwstawić. Brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń lub okoliczności ma miejsce wtedy, gdy przy uwzględnieniu wiedzy, umiejętności, doświadczenia nie istniała możliwość przewidzenia określonych zdarzeń z uwagi na ich nadzwyczajny charakter (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26.04.2018 r. III SA/Po 140/18). Skarżący przytoczył treść art. 356 § 1 k.c. oraz art. 474 k.c. wskazując, że z punktu widzenia odpowiedzialności przewoźnika charakter i rodzaj stosunku prawnego, w jakim te osoby pozostają z przewoźnikiem, nie mają znaczenia. Obojętne jest, czy te osoby były podporządkowane przewoźnikowi, czy działały na własny rachunek, czy na rachunek przewoźnika, za wynagrodzeniem, czy odpłatnie, czy miały charakter pomocnika (tj. czy współuczestniczyły z przewoźnikiem w wykonaniu zobowiązania), czy też podwykonawcy (tzn. spełniały świadczenie lub jego istotną część; por. uchwała SN z 25.02.1986 r. III CZP 2/86 OSNCP 1987, nr 1, poz. 10, podjęta na gruncie przepisu art. 474 K.c.). Zgodnie ze stanowiskiem autora skargi, przepis art. 5 Prawa przewozowego nie zawiera żadnych ograniczeń odnośnie powierzenia przez przewoźnika wykonania umowy innemu przewoźnikowi. Powierzenie, o którym mowa w tym przepisie może być dokonywane jednorazowo (np. powierzenie obsługi konkretnej linii komunikacyjnej miejskiej), jak również można powierzyć wszystkie przewozy dokonywane przez przewoźnika. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 31.03.2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1119/04 lex nr 189061 skarżący stwierdził, że posłużenie się na potrzeby konkretnego, powierzonego przewozu zezwoleniem udzielonym innemu przewoźnikowi nie jest z woli ustawodawcy odstąpieniem zezwolenia osobie trzeciej i jest dopuszczalne. Próba ograniczenia art. 5 cyt. ustawy tylko do tzw. przewozu zastępczego uregulowanego w art. 18 ust. 1 Prawa przewozowego nie znajduje uzasadnienia zarówno w treści ustawy Prawo przewozowe jak i ustawy o transporcie drogowym. Ogólne sformułowanie zamieszczone w art. 5 Prawa przewozowego nie pozwala odnieść go tylko do jednego przypadku, odrębnie uregulowanego w tej ustawie (tak wyrok NSA z 17.05.2006 r. I OSK 857/05, lex nr 236561). Skarżący podnosi, że skoro umowa powierzenia obowiązywała strony, zaś nie można było przewidzieć zakończenia działalności przez przedsiębiorcę po dwóch dniach od jej podpisania to należy uznać, że zachodzi podstawa do zastosowania art. 92c u.t.d. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Z treści skargi zdaje się wynikać, że po pierwsze skarżąca uważa, że wykonywała przewozy w oparciu o ważne zezwolenie, które J. C. przekazał jej umową powierzenia zawartą na podstawie art. 5 Prawa przewozowego. Po drugie zaś, spór dotyczy uznania, że skarżąca nie ponosi odpowiedzialności za naruszenie określone w załączniku nr 3 lp. 2.1. u.t.d. Okoliczność bowiem, że J. C. bezpośrednio po zawarciu umowy powierzenia (28.12.2017 r.) w dniu 31.12.2017 r. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego – czego nie można było przewidzieć, uzasadnia według skarżącej przyjęcie, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 92c u.t.d. W ocenie Sądu, w obu przypadkach stanowisko skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Wykonywanie przewozów regularnych wymaga zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d. uzyskania zezwolenia na taką działalność. Istnieje jednak możliwość dokonywania przewozów regularnych osób w oparciu o zezwolenie udzielone innemu przewoźnikowi, stosownie do art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. Przepis ten regulujący przesłanki cofnięcia zezwolenia stanowi, że powodem cofnięcia jest odstąpienie zezwolenia osobie trzeciej, przy czym nie jest odstąpieniem zezwolenia, powierzenie wykonywania przewozu innemu przewoźnikowi, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe. Przepis ten przewiduje, że przewoźnik może powierzyć wykonanie przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu lub jej części, jednakże ponosi odpowiedzialność za ich czynności jak za swoje własne. Jakkolwiek stanowisko organu I instancji odnośnie interpretacji art. 5 ustawy Prawo przewozowe nie zostało wyeksponowane przez organ II instancji, to jednak utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Główny Inspektor Transportu Drogowego w pełni je zaakceptował. WITD przyjął, że w świetle wspomnianego przepisu, powierzenie przewozu powinno być sytuacyjne i co do zasady nie powinno skutkować podjęciem przez innego przewoźnika regularnego świadczenia przedmiotowych usług. Przedsiębiorca w wyniku chwilowej, nagłej niemożności realizacji danego przewozu może powierzyć ją innemu przewoźnikowi. Do takich sytuacji nie można jednak zaliczyć przewozów realizowanych przez stronę o czym świadczy umowa zawarta pomiędzy nią i innym przewoźnikiem. W ocenie Sądu, ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Regulacja art. 5 Prawa przewozowego pozwala na powierzenie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi, przy czym w takiej sytuacji, posłużenie się na potrzeby konkretnego, powierzonego przewozu zezwoleniem udzielonym innemu przewoźnikowi jest dopuszczalne i nie powinno być traktowane jako odstąpienie zezwolenia osobie trzeciej. Zakresu przedmiotowego analizowanego przepisu nie można jednak ograniczać jedynie do tzw. przewozu zastępczego, jak zdaje się wywodzić organ, jak też przepis ten dopuszcza również wielokrotne powierzenie przewozu innemu przewoźnikowi. Nie można również pominąć wynikającej z art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. zasady, że udzielonego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych nie można odstępować osobom trzecim pod rygorem cofnięcia zezwolenia. Powyższe prowadzi do wniosku, że zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych jest dokumentem wydanym dla konkretnego przewoźnika w celu umożliwienia mu wykonywania określonego rodzaju usług transportowych. Zezwolenia tego nie można odstąpić osobom trzecim. Pogląd, zgodnie z którym nie można wywodzić z art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. możliwości wykonywania przewozu regularnego w oparciu o zezwolenie wydane innemu przewoźnikowi tylko dlatego, że zawarto z nim umowę powierzenia przewozu w trybie art. 5 Prawa przewozowego, został wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sąd w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela (por. wyrok III SA/Po 1232/12 z dnia 17 lipca 2013 r., III SA/Lu 343/17 z dnia 12 grudnia 2017 r.). W wyroku z 17.07.2013 r. III SA/Po 1232/12 Sąd wskazał, że art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. w powiązaniu z art. 5 ustawy Prawo przewozowe dopuszcza wielokrotne powierzenie przewozu innemu przewoźnikowi, jednakże okoliczności tej nie można utożsamiać ze stałym powierzeniem przewozów. Należy odróżnić wykonywanie powierzonego przewozu w ramach danego zezwolenia na podstawie odrębnego zlecenia, od prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie regularnych przewozów. To ostatnie pojęcie jest szersze i obejmuje swym zakresem nie tylko wykonywanie samego przewozu, lecz również wszelkie czynności z tym związane, takie jak organizacja przewozów regularnych, dystrybucja biletów, czy też rozliczenia finansowe. W istocie nie chodzi nawet o częstotliwość wykonywanych przewozów, lecz ustalenie, który podmiot odpowiada za pełną organizację przewozu. Na tle powyższych rozważań należy zatem odróżnić wykonywanie powierzonego konkretnego przewozu w ramach danego zezwolenia na podstawie umowy zawartej w trybie art. 5 Prawa przewozowego, od prowadzenia własnej działalności gospodarczej w zakresie regularnych przewozów przy wykorzystaniu zezwolenia udzielonego innemu przewoźnikowi. W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, ustalenie organu, że umowa z dnia 28.12.2017 r. jest w istocie przeniesieniem zezwolenia na innego przewoźnika, a nie stanowi "powierzenia wykonania przewozu" w rozumieniu art. 5 Prawa przewozowego, należy uznać za prawidłowe. Nie doszło bowiem do zlecenia wykonania konkretnego przewozu. Treść tej umowy, zgodnie z którą skarżąca zobowiązuje się do: 1. Obsługi linii zgodnie z rozkładem jazdy; 2. Udzielania ustawowych zniżek; 3. Obsługi pojazdami wpisanymi w zezwoleniu; 4. Rejestrowania obrotów własną kasą fiskalną; 5. Ponoszenia opłat za przystanki; - wskazuje, że jest ona zarówno organizatorem jak i wykonawcą przewozu. W powiązaniu z innymi dokumentami tj. rozkładem jazdy, zgodą na korzystanie z przystanków z dnia 29.12.2017 r., wyjaśnieniami skarżącej zawartymi w piśmie z dnia 17.04.2018 r. dowody te potwierdzają, że w dniu kontroli przewoźnik wykonywał stały, cechujący się powtarzalnością na określonej linii, zgodnie z rozkładem jazdy obowiązującym na tej trasie, stanowiącym załącznik do zezwolenia nr [...] – przewóz osób. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zresztą nie kwestionuje wykonywania w dniu kontroli regularnego przewozu osób. Powyższe oznaczało, że skarżąca wykonywała przewóz regularny osób bez wymaganego zezwolenia, co obligowało organ administracji do wymierzenia kary pieniężnej, określonej w l.p. 2.1. załącznika nr 3 u.t.d. Zasadnie także organy przyjęły, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d. Skoro skarżąca była zarówno organizatorem jak i wykonawcą przewozu to zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego przez J. C. bezpośrednio po zawarciu umowy powierzenia, której jak podnosi skarżąca nie można było przewidzieć, nie ma znaczenia dla oceny przesłanki, o której mowa w tym przepisie. Skarżąca jako profesjonalny przewoźnik powinna mieć świadomość obowiązku posiadania wymaganego prawem zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Brak wiedzy odnośnie tego obowiązku pozwala na przyjęcie, że przewoźnik nie zachował należytej staranności, wymaganej z uwagi na zawodowy charakter działalności przedsiębiorcy. Jak trafnie podnosi organ przywołując stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 214/12, orzeczenia.nsa.gov.pl, wykroczenie przeciwko wymogowi należytej staranności, jest przejawem winy przewoźnika i tym samym wyklucza możliwość zastosowania art. 92c u.t.d. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów kodeksu cywilnego w zakresie odpowiedzialności przewoźnika, albowiem co wykazano powyżej, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do powierzenia przewozu w rozumieniu art. 5 Prawa przewozowego. Z podanych wyżej względów Sąd uznał za chybione zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 Kpa. Ustalony stan faktyczny odpowiada zgromadzonym dowodom, które zostały prawidłowo rozpatrzone i ocenione, zgodnie z regułami i zasadami procedury administracyjnej. Decyzja czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa. Organy rozważyły i wykazały, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły okoliczności, które stały się podstawą nałożenia ww. kary pieniężnej, a jednocześnie nie zostały spełnione przesłanki o których mowa w art. 92c utd. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.