II SA/Ke 61/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Iwaniskach z dnia 31 października 2023 r. nr LXXXIX/436/2023 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy postanawia: I. odrzucić skargę ; II. zwrócić skarżącemu M. S. kwotę [...](trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. II SA/Ke 61/24 Uzasadnienie W dniu 31 października 2023 r. Rada Miejska w Iwaniskach przyjęła uchwałę Nr LXXXIX/436/2023 w sprawie ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Iwaniska. W dniu 29 grudnia 2023 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą uchwałę zarzucając naruszenie zasad sporządzania planu, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977), zwanej dalej "u.p.z.p" poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Iwaniska dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, - art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadużycie przez organ władztwa planistycznego, tj. nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżącego polegającego na niedopuszczeniu możliwości zabudowy należących do niego działek, - art. 8 lit. c u.p.z.p poprzez nieuwzględnienie uwag zgłoszonych do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Iwaniska, pomimo, że były one w pełni słuszne i zasadne, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, - art. 8 lit d. u.p.z.p. poprzez zaniechanie prowadzenia dyskusji publicznej nad projektowanym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, - § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Z 2021 r., poz. 2045), poprzez sporządzenie załącznika graficznego studium na podstawie nieaktualnych map, które nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu na terenie Gminy Iwaniska, który został objęty Studium. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od Rady Miejskiej w Iwaniskach na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego składającego się z ponad 200 działek, położonych w Iwaniskach, w miejscowościach: Wojnowice, Wzory, Woli Skolankowskiej, Kujawach, Woli Jastrzębskiej. Zdaniem skarżącego, interes prawny do zaskarżenia uchwały wynika z faktu, że ustalenia studium są wiążące przy uchwalaniu planu (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Rada w świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. może uchwalić plan dopiero po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Nie można zatem a priori wykluczać naruszenia czyjegoś interesu prawnego ustaleniami studium, jeżeli są one niejako pierwotnym źródłem tego naruszenia. W przypadku skarżącego źródłem interesu są prawa rzeczowe tj. własność, przysługujące do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym aktem samorządu terytorialnego. Skarżący podnosi, że przy uchwalaniu studium uwarunkowań organ dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego, tj. nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności nieruchomości należących do skarżącego poprzez ograniczenie możliwości przeznaczenia terenów na zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną. Powodem nieuwzględnienia uwag zgłoszonych przez niego do Studium było stwierdzenie organu, że działki leżą poza obszarem o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Organ przy uchwalaniu studium korzystał z nieaktualnych map i nie uwzględnił faktu, że teren objęty studium ulega stałemu rozwojowi związanemu z turystyką i rekreacją, w związku z czym wydawane były liczne decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, na podstawie których następnie wydawano pozwolenia na budowę i posadowione zostały nowe budynki, których nie uwzględniono na załącznikach graficznych. Ponadto w/w działki posiadają dostęp do dróg publicznych, w przeważającej mierze są w pełni uzbrojone, nie można zatem zaakceptować argumentu, że działki skarżącego są położone poza obszarem o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, skoro w ich bliskim sąsiedztwie znajduje się zabudowa zarówno zagrodowa, jak i mieszkaniowa jednorodzinna. Przeniesienie ustaleń przyjętych w studium na podstawie nieaktualnych, nieodzwierciedlających rzeczywistego stanu na terenie gminy map doprowadzi do ich odzwierciedlenia w planie, co ewidentnie narusza obowiązujące przepisy. Zdaniem skarżącego, uchwalenie studium w istotny sposób oddziałuje na prawa i obowiązki skarżącego jako właściciela nieruchomości położonych w Gminie Iwaniska. Zapisy Studium w sposób dowolny wykluczają bowiem planowany przez M. S. sposób korzystania z nieruchomości będących jego własnością. Przeniesienie ustaleń zawartych w studium do miejscowego planu będzie prowadzić do ograniczenia uprawień właścicielskich skarżącego w postaci braku możliwości zabudowy nieruchomości. W konsekwencji, zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na sytuację prawną skarżącego i narusza gwarantowane mu w art. 21 ust. i art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c. prawa, ingerują w sferę prawa własności, przy czym nie zachowane zostały w odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Powyższe działania naruszają prawa skarżącego do swobodnego dysponowania swoją własnością, studium wprawdzie nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy u.p.z.p w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z. p). Dlatego też, pomimo, że studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Iwaniskach wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, że zagadnienia określone w art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zostały przeanalizowane i opisane w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały. Uwzględniono uwarunkowania o których stanowi art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Po przeprowadzeniu wymaganych w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a – c analiz i prognoz dokonano bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę zgodnie z zapisami art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Zdaniem organu, działki wymienione w skardze leżą poza obszarem o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Brak uwzględnienia wnioskowanych przez Skarżącego funkcji dla poszczególnych działek zawartych w uwadze do wyłożonego projektu studium wynikał z konieczności zachowania zgodności przyjętego Studium z przepisami m. in. art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. i 1 sierpnia 2024 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewykazanie interesu prawnego przez skarżącego, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że o naruszeniu interesu prawnego w uchwalonym Studium można by mówić dopiero wtedy, gdyby doszło do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024. Poz. 935), dalej p/p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Podstawę prawną wniesienia skargi stanowił w niniejszej sprawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465), dalej "u.s.g." Zgodnie z powołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wywodzi z faktu, że jest właścicielem działek objętych zaskarżonym Studium. Powołując się na przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące przy uchwalaniu planu, zaś rada gminy w świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. może uchwalić plan dopiero po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium skarżący wskazał, że nie można a priori wykluczać naruszenia czyjegoś interesu prawnego ustaleniami studium, jeżeli są one niejako pierwotnym źródłem tego naruszenia. W przypadku skarżącego źródłem interesu są prawa rzeczowe tj. własność, przysługująca do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym aktem samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego skarżący upatruje w braku możliwości zabudowania swoich działek, na skutek zapisów przyjętych w zaskarżonym Studium. Zauważyć należy, że na gruncie art. 101 § 1 u.s.g. dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność studium. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy (por. wyrok NSA z 17.08.2022 r., II OSK 1222/21, lex nr 3412455. Jak wskazuje się w orzecznictwie, studium poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (por. postanowienia NSA z 12.02.2016 r., II OSK 260/16, z 1.10.2021 r. II OSK 1880/21). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium, stosownie do przepisów art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 25.09.2012 r. II OSK 1377/12, z 26.10.2016 r., II OSK 145/15). Powyższy pogląd podziela sąd rozpoznający niniejszą skargę, stwierdzając konieczność odniesienia się do obowiązującego stanu prawnego. Dokonując indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego Sąd uznał, że taka sytuacja w analizowanej sprawie nie występuje. Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023, poz. 1688), dalej zwana "nowelizacją", która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r. spowodowała w znacznym stopniu zmiany w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Począwszy od 1 stycznia 2026 r. ustawodawca nie przewiduje narzędzia planistycznego w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W przepisach przejściowych przewidziano, że studia te zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r. i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe (art. 65 nowelizacji). Zgodnie z art. 67 ust. 4 nowelizacji od dnia utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany jest możliwe, jeżeli w danej gminie wszedł w życie plan ogólny gminy, chyba że przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie ogłoszono o terminie wyłożenia tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany do publicznego wglądu (pkt 1); Do spraw dotyczących opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmiany, o których mowa w ust. 4 pkt 1, stosuje się studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin w brzmieniu dotychczasowym (ust. 5 art. 67). W niniejszej sprawie, zaskarżone Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostało uchwalone 31 października 2023 r., a zatem po nowelizacji ustawy u.p.z.p. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, Rada Miejska w Iwaniskach uchwałą nr XCVIII/480/2024 z dnia 10 kwietnia 2024 r. przystąpiła do sporządzenia planu ogólnego Miasta i Gminy Iwaniska. Do dnia rozpoznania skargi nie została podjęta żadna inna uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe świadczy o tym, że podjęto działania planistyczne w nowej procedurze, wprowadzonej nowelizacją z 7 lipca 2023 r. W nowej procedurze, jak nakazuje art. 15 u.p.z.p. wójt, burmistrz, albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zawierający część tekstową i część graficzną, wraz z uzasadnieniem, uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego. Wprowadzone zmiany oznaczają, że ustawodawca w ogóle nie przewidział narzędzia planistycznego w postaci studium. Nie sposób zatem uznać, że ustalenia zaskarżonego Studium z 31.10.2023 r. będą wiążące przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżone Studium poprzez to, że nie wiąże organów gminy przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma znaczenia dla kształtowania sytuacji prawnej skarżącego jako właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy. W konsekwencji ustalenia studium nie wpływają na sposób wykonywania prawa własności skarżącego. Za takim stanowiskiem przemawia również fakt, że skarżący aktualnie realizuje swoje uprawnienia właścicielskie do nieruchomości m.in. do ich zabudowy poprzez składanie wniosków o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i takie warunki uzyskuje. Skarżący nie zaprzecza wyjaśnieniom organu, że z takiej drogi korzysta. Natomiast nawet gdyby przyjąć, że art. 67 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 nowelizacji stwarzają możliwość uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o zaskarżone Studium, zakładając, że Rada Gminy Iwaniska przed 1 stycznia 2026 r. ogłosiłaby o terminie wyłożenia tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu to i tak nie można uznać, że przepisy te świadczą o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 11.04.2008 r. sygn. akt II OSK 1749/07, Lex nr 470930; A.Matan [w] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B.Dolnickiego, Wolters Kluwer, 2016). Zdaniem Sądu takie same cechy powinien wykazać skarżący powołując się na naruszenie interesu prawnego. Skoro w realiach niniejszej sprawy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem procedury planistycznej w brzmieniu sprzed nowelizacji jest wyłącznie zdarzeniem przyszłym, niepewnym i hipotetycznym to trudno mówić o bezpośrednim, konkretnym i realnym naruszeniu interesu prawnego skarżącego. W sytuacji, gdy Gmina Iwaniska nawet nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący wykazał bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu (Studium) i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień. W ocenie Sądu, w analizowanej sprawie skarżący takiego związku nie wykazał. W konsekwencji stwierdzenie, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego pozwala Sądowi odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Dokonanie tej oceny eliminuje możliwość merytorycznego badania trafności podniesionych w skardze zarzutów w zakresie naruszenia norm prawnych regulujących zasady i procedurę ustalania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Iwaniska. O zwrocie opłaty sądowej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.