II SA/Ke 61/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy w Bałtowie z dnia 22 lipca 2024 r. nr IV/21/2024 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia klubu dziecięcego oraz nadania statutu oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z 22 lipca 2024 r. nr IV/21/2024, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.), dalej u.s.g., art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (Dz.U. 2024 r., poz. 338 ze zm.), dalej u.o.d. oraz art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2023 r., poz. 1270 ze zm.), Rada Gminy w Bałtowie podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie utworzenia Klubu Dziecięcego w Bałtowie oraz nadania statutu. W § 1 wskazano, że zmienia się uchwałę nr LVI/351/2023 Rady Gminy w Bałtowie z dnia 22 listopada 2023 r. w sprawie utworzenia Klubu Dziecięcego w Bałtowie oraz nadania statutu (Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2023 r., poz. 4425 ze zm.) w taki sposób, że w § 16 Statutu Klubu Dziecięcego w Bałtowie, stanowiącego załącznik do uchwały: 1) ust. 3 otrzymuje brzmienie: "Miesięczna opłata za pobyt dziecka w Klubie Dziecięcym jest stała i nie podlega zwrotowi", 2) ust. 4 otrzymuje brzmienie: "Miesięczna opłata za pobyt dziecka w Klubie jest należna także w przypadku nieobecności dziecka w Klubie. Wyjątek stanowi sytuacja, kiedy nieobecność spowodowana jest względami organizacyjnymi funkcjonowania Klubu, w tym wynikającymi z odrębnych przepisów." Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Wojewoda Świętokrzyski zarzucając zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 11 ust. 2 pkt 4 u.o.d. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w całości polegające na: - zmianie treści § 16 ust. 4 statutu Klubu dziecięcego w Bałtowie stanowiącego załącznik do uchwały nr LVI/351/2023 rady Gminy w Bałtowie z dnia 22 listopada 2023 w taki sposób, że pozbawiono § 16 ust. 4 zapisu stanowiącego zasadę odpłatności za pobyt dziecka, w przypadku jego nieobecności w Klubie, a tym samym pozbawienie statutu obligatoryjnego elementu, oraz - dodaniu ust. 3 do § 16 Statutu, o którym mowa wyżej, o treści "Miesięczna opłata za pobyt dziecka w Klubie Dziecięcym jest stała i nie podlega zwrotowi", nakładając obowiązek ponoszenia odpłatności w pełnej wysokości niezależnie od tego czy dziecko jest w Klubie dziecięcym obecne czy nie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 1 w zakresie sformułowania: "i nie podlega zwrotowi" oraz w części dotyczącej § 1 pkt 2, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Skarżącego, poprzez wprowadzenie zapisu, zgodnie z którym rodzic lub opiekun dziecka zobowiązany jest do zapłaty tej samej kwoty niezależnie od liczby dni obecności dziecka w żłobku, organ gminy nie uchwalił w sposób prawidłowy zasad ustalania opłat za pobyt w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym. Stosownie do art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy żłobkowej, zasady te stanowią obligatoryjny element statutu żłobka bądź klubu malucha. Upoważnienie dla rady gminy do uregulowania zagadnień związanych z funkcjonowaniem żłobka musi zostać zrealizowane w sposób pełny i wyczerpujący. Pominięcie jednego z obligatoryjnych elementów statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Brak zawarcia tudzież prawidłowego zawarcia w zaskarżonej uchwale obligatoryjnego jej elementu w postaci materii ujętej w art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, tj. brak określenia zasad ustalania opłat za pobyt w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym, jednoznacznie wskazuje na jej nieważność. Przywołując regulacje art. 22, art. 23, 58 ust. 1 u.o.d. skarżący wywiódł, że Gmina ustalając wysokość opłat za pobyt i wyżywienie w żłobku oraz za pobyt dziecka u dziennego opiekuna w ramach władztwa publicznego, nie działa w tym zakresie w celu osiągnięcia dochodu, a w celu realizacji zadania własnego, polegającego na zapewnieniu opieki nad dziećmi do lat 3. Ustawodawca rozróżnia kwestię odpłatności za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym oraz odpłatności w razie jego nieobecności w placówce. Zgodnie z art. 23 u.o.d. rodzice są zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt i wyżywienie dzieci w żłobku lub klubie dziecięcym. Literalne brzmienie przepisu wskazuje, że opłata powinna obejmować te dni, w które dziecko w żłobku faktycznie przebywa. Powyższy przepis został również przeniesiony do statutu - zgodnie z § 16 ust. 2 rodzice dzieci uczęszczających do Klubu są zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt. Określenie "pobyt" nie może być utożsamiane z przyjęciem dziecka do żłobka lub klubu dziecięcego i samym uprawnieniem do korzystania z jego usług czy też gotowością żłobka lub klubu dziecięcego do ich świadczenia. Z treści art. 11 ust. 2 pkt 4 u.o.d. wynika z kolei konieczność określenia w statucie zasad ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym. W ocenie skarżącego przyjęcie w statucie przez Radę Gminy regulacji, że "miesięczna opłata za pobyt dziecka w Klubie jest należna w przypadku nieobecności dziecka w Klubie", nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej przez organ uchwałodawczy w zakresie określenia zasad ustalania opłat za pobyt w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym. Zgodnie ze statutem wyjątek od wskazanej wyżej regulacji stanowi sytuacja, kiedy nieobecność jest spowodowana względami organizacyjnymi funkcjonowania Klubu, w tym wynikającymi z odrębnych przepisów. Niezależnie jednak od przyczyn - czy to z powodu zamknięcia placówki z powodów leżących po stronie organu gminy, czy też w związku z chorobą dziecka uniemożliwiającą mu przebywanie wśród rówieśników, czy też z innych przyczyn niezależnych - dziecko pozostaje nieobecne, a zatem nie przebywa w żłobku. Stąd opłata za pobyt powinna zostać zróżnicowana dla dzieci, które przebywają w żłobku lub klubie dziecięcym w danym okresie od dzieci, które są nieobecne w placówce. Skarżący odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 23 sierpnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 943/13, w którym Sąd przyjął, że "opłata za pobyt dziecka w żłobku, o której mowa w art. 23 omawianej ustawy, może być tak skalkulowana by, w pewnym stopniu, uwzględniać również tzw. gotowość żłobka do świadczenia usług". Stwierdził, że wyrażona wyżej teza odnosi się do możliwości ustalenia opłaty ryczałtowej za korzystanie ze żłobka i sytuacji, gdy dziecko przejściowo nie korzysta ze swego miejsca w żłobku niezależnie od przyczyny tego stanu rzeczy. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, w takiej sytuacji rodzice mogą być obciążeni pewną opłatą, skoro nawet w tym przypadku powstają koszty utrzymania żłobka, jednak nie powinni być obciążeni opłatą pełną, którą wnoszą wówczas gdy dziecko obecne jest w żłobku przez cały miesiąc. W ocenie skarżącego przedstawiona argumentacja uzasadnia wniesienie skargi na uchwałę Nr IV/21/2024 Rady Gminy w Bałtowie z dnia 22 lipca 2024 r. zmieniającą uchwałę w sprawie utworzenia Klubu Dziecięcego w Bałtowie oraz nadania statutu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Bałtowie wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość podkreślając, że w całości uwzględniła postanowienia Statutu Klubu Dziecięcego w zakresie zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt będący aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność takiego aktu lub uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 11 ust. 2 u.o.d. i wprowadza zmiany do uchwały nr LVI/351/2023 Rady Gminy w Bałtowie z dnia 22 listopada 2023 r. w sprawie utworzenia Klubu Dziecięcego w Bałtowie oraz nadania statutu, zmienianej uchwałą nr L\/l11/371/2023 Rady Gminy w Bałtowie z dnia 28 grudnia 2023 r. w sprawie zmiany Uchwały nr LVI/351/2023 Rady Gminy w Bałtowie z dnia 22 listopada 2023 r. w sprawie utworzenia Klubu Dziecięcego w Bałtowie oraz nadania statutu, m.in. w taki sposób, że wprowadza § 16 ust. 3 do treści Statutu Klubu Dziecięcego w Bałtowie, stanowiącego załącznik do uchwały, w brzmieniu: "Miesięczna opłata za pobyt dziecka w Klubie Dziecięcym jest stała i nie podlega zwrotowi". Dodatkowo Rada Gminy zmieniła treść § 16 ust. 4, który otrzymał brzmienie: "Miesięczna opłata za pobyt dziecka w Klubie jest należna w przypadku nieobecności dziecka w Klubie. Wyjątek stanowi sytuacja, kiedy nieobecność jest spowodowana względami organizacyjnymi funkcjonowania Klubu, w tym wynikającymi z odrębnych przepisów". Przed wprowadzeniem powyższych zmian zapis § 16 ust. 4 statutu miał następującą treść: "W przypadku nieobecności dziecka w Klubie opłata za pobyt podlega zwrotowi w kwocie stanowiącej iloczyn dni nieobecności dziecka w Klubie i wysokości opłaty za jeden dzień pobytu dziecka w Klubie. Wysokość opłaty za jeden dzień pobytu dziecka w Klubie ustala się dzieląc kwotę miesięcznej opłaty wnoszonej przez rodziców za jego pobyt przez liczbę dni roboczych w danym miesiącu". Z regulacji ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi wynika, że żłobki i kluby dziecięce mogą tworzyć i prowadzić m.in. jednostki samorządu terytorialnego w formie samorządowych jednostek budżetowych (art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2). Żłobek i klub dziecięcy działa na podstawie statutu (art. 11 ust. 1). Podmiot, który utworzył żłobek lub klub dziecięcy, ustala statut żłobka lub klubu dziecięcego, określając w szczególności zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym (art. 11 ust. 2 pkt 4). Przepis art. 22 u.o.d. określa obowiązek zapewnienia dzieciom przebywającym w żłobku lub klubie dziecięcym wyżywienia. Przepis art. 23 u.o.d. nakazuje rodzicom ponoszenie opłat za pobyt oraz wyżywienie dzieci w żłobku lub klubie dziecięcym. W zaskarżonej uchwale spór koncentruje się wokół określenia przez Radę Gminy w Bałtowie zasad ustalania opłat za pobyt w przypadku nieobecności dziecka w Klubie Dziecięcym w Bałtowie. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że poprzez wprowadzenie zapisu, zgodnie z którym rodzic lub opiekun dziecka zobowiązany jest do zapłaty tej samej kwoty niezależnie od liczby dni obecności dziecka w żłobku, organ gminy nie uchwalił w sposób prawidłowy zasad ustalania opłat za pobyt w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym. Ustawodawca w art. 11 ust. 2 pkt 4 u.o.d. wyraźnie rozróżnia dwie opłaty tj. za pobyt dziecka oraz za wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym. Jednocześnie nie definiuje pojęcia pobytu dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym. Nie określa również żadnych przesłanek, którymi należy kierować się przy jego interpretacji. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy regulujące zasady ustalania opłat za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym, pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują o ww. zasadach. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej. Zdaniem Sądu, na gruncie przepisów ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 brak jest podstaw do wąskiego rozumienia tego pojęcia jako faktycznego przebywania dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym, tak jak przyjmuje skarżący. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu, pojęcie to należy interpretować szeroko jako prawo do miejsca w żłobku lub klubie dziecięcym. Z chwilą zagwarantowania dziecku miejsca w żłobku lub klubie dziecięcym, nabywa ono prawa do korzystania z określonej w art. 11 ust. 2 u.o.d. placówki niezależnie od tego czy będzie w niej przebywać. W oczywisty sposób, inne dzieci, które nie nabyły prawa do miejsca w żłobku lub klubie dziecięcym w przypadku nieobecności takiego dziecka nie mogą z niego korzystać. W wyroku z 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 896/13 NSA wskazał, że zapewnienie konkretnemu dziecku miejsca w żłobku skutkuje tym, że niezależnie od tego, czy dziecko to z usług żłobka cały czas korzysta, czy też tylko częściowo, miejsce jego jest cały czas dla niego zarezerwowane. Podczas jego nieobecności, nie może zostać udostępnione innemu, to zaś przekłada się w oczywisty sposób na ogólne koszty związane z działalnością placówki. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że opłata za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym, którą ustala rada gminy może mieć postać opłaty zryczałtowanej. Zasady ustalania takiej opłaty regulowane są jedynie w statutach tych placówek. We wspomnianym wyżej wyroku NSA uznał, że "opłata za pobyt dziecka w żłobku, o której mowa w art. 23 omawianej ustawy, może być tak skalkulowana by, w pewnym stopniu, uwzględniać również tzw. gotowość żłobka do świadczenia usług". Skarżący nie neguje, że na gruncie przepisów ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, istnieje możliwość ustalenia opłaty ryczałtowej za korzystanie ze żłobka lub klubu dziecięcego w sytuacji, gdy dziecko przejściowo nie korzysta ze swego miejsca w ww. placówce, niezależnie od przyczyny tego stanu rzeczy. Z materiału dowodowego wynika, że Gmina Bałtów w 2023 r. utworzyła z Rządowego Programu "Maluch+" Klub Dziecięcy w Bałtowie. Do Klubu uczęszcza 10 dzieci. Wysokość opłaty za pobyt dziecka wynosi 500 zł na miesiąc. Przewodniczący Rady Gminy w Bałtowie w piśmie z 26 sierpnia 2024 r. RG.0004.27.2024 poinformował, że przy tej stawce, jeśli jest to opłata zmienna gmina ponosi stratę finansową. Gmina decydując się na utworzenie tej placówki wykonała kalkulację finansową w oparciu o uzyskiwane miesięcznie dofinansowanie z budżetu państwa oraz planowaną opłatę stałą miesięczną w wysokości 500 zł. Gmina pozyskała środki, poczyniła niezbędny remont oraz zakupy wyposażenia niezbędne do funkcjonowania jednostki. Analiza budżetu w zakresie funkcjonowania Klubu Dziecięcego po dokonaniu zmiany opłaty stałej miesięcznej na opłatę podlegającą zmniejszeniu w przypadku nieobecności dziecka wykazała dużą stratę finansową niemożliwą do pokrycia z własnych środków przez samorząd gminy w dłuższej perspektywie czasu. W oparciu o tą okoliczność Wójt Gminy w lipcu 2024 r. przedłożył Radzie Gminy uchwałę zmieniającą zasady opłaty za pobyt dziecka w Klubie Dziecięcym. W opinii autora, utrzymanie opłaty zmiennej z uwagi na niekorzystne skutki finansowe zmusi Gminę do rezygnacji z dalszego prowadzenia jednostki. Wiązać się to będzie ze zwrotem dotacji, ale będzie to mniejszy koszt niż dalsze utrzymywanie placówki do której uczęszczają tylko 3 osoby z terenu gminy, a 7 spoza niej. Z wypowiedzi Gminy wynika, że kwota 500 zł za pobyt dziecka w Klubie Dziennym w Bałtowie jest tak skalkulowana by uwzględniać koszty utrzymania placówki. Nie budzi wątpliwości Sądu, że pomimo nieobecności dziecka w Klubie Dziecięcym Gmina ponosi koszty związane z tzw. gotowością tej jednostki do świadczenia usług w postaci: opłat za media, wywóz śmieci, wynagrodzenia personelu sprawującego bezpośrednią opiekę nad dziećmi, wynagrodzenia personelu wspomagającego w realizacji zadań (sprzątanie, przygotowywanie posiłków). Gmina nie kwestionuje, że na utrzymanie i funkcjonowanie placówki otrzymuje miesięczne dofinansowanie z budżetu Państwa. Brak jednak podstaw do twierdzenia, że przy tak określonej stałej opłacie za pobyt dziecka w Klubie Dziecięcym w Bałtowie Gmina Bałtów może osiągać dochód z tytułu realizacji zadania własnego w ramach wspierania rodziny i systemu pieczy zstępczej (art. 7 ust. 1 pkt 6a u.s.g.). Inaczej mówiąc, nie sposób twierdzić, że dochody uzyskiwane ze stałych opłat za pobyt dziecka równoważą bądź przewyższają koszty związane z gotowością jednostki do świadczenia usług. Bezspornie skarżący nie wykazał, aby taka sytuacja miała miejsce w realiach niniejszej sprawy. Uwzględniając okoliczność, że art. 11 ust. 2 pkt 4 u.o.d. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia zasad ustalania opłat za pobyt dziecka w przypadku jego nieobecności w klubie dziecięcym, a jednocześnie przepisy tej ustawy nie sprzeciwiają się możliwości ustalenia opłaty ryczałtowej za korzystanie z tego typu placówki w sytuacji, gdy dziecko przejściowo nie korzysta ze swego miejsca w placówce, niezależnie od przyczyny tego stanu rzeczy, wprowadzenie w zaskarżonej uchwale w § 1 pkt 1 zapisu, że "Miesięczna opłata za pobyt dziecka w Klubie jest należna także w przypadku nieobecności dziecka w Klubie. Wyjątek stanowi sytuacja, kiedy nieobecność spowodowana jest względami organizacyjnymi funkcjonowania Klubu, w tym wynikającymi z odrębnych przepisów.", nie narusza tego upoważnienia i świadczy o wypełnieniu delegacji ustawowej. Z tych samych względów, przy ustaleniu, że wysokość opłaty za pobyt dziecka wynosi 500 zł za miesiąc, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zapisu w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w którym określono, że "Miesięczna opłata za pobyt dziecka w Klubie Dziecięcym jest stała i nie podlega zwrotowi". W tym stanie rzeczy, Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały uznając wywiedzione zarzuty za niezasadne co do istotnego naruszenia prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.