II SA/Ke 62/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2016r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata W. Z. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 28 listopada 2016 r. znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania S. P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 12 września 2016 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. W. i K. W. pozwolenie na wznowienie robót budowlanych samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. 163/3 (obecnie 163/11) przy ul. W. oraz nakładającą na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu po zakończeniu robót budowlanych. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W piśmie z dnia 15.07.2010r. P. P. poinformował PINB o wykonywaniu przez sąsiadów, A. i K. małż. W., fundamentów betonowych w środku drewnianej stodoły i wznoszeniu tam nowego budynku, w odległości 30 cm od granicy działki. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 11.08.2010r., organ I instancji stwierdził wykonanie na działce nr ewid. 163/3 ścian murowanych z pustaka gazobetonowego o grubości 24 cm z otworem drzwiowym i bramą. Na ścianach wykonano wieniec, a wewnątrz obiektu posadzkę betonową. Realizowany budynek miał kształt litery "L", w kierunku wschód-zachód dłuższa ściana miała wymiar 5,50 m, a krótsza – 3,24 m, natomiast w kierunku północ-południe dłuższa ściana miała wymiar 5,80 m, a krótsza – 4,50 m. Ustalono, że granica zachodnia działki nr 163/3 z działką P. P. nr 163/4 przebiega w linii łamanej. Wznoszony budynek jest także usytuowany w granicy z działką nr 163/4, od strony południowej, ale na krótkim odcinku około 1,05 m. Inwestorzy A. i K. małż. W. realizowali przedmiotowy budynek w oparciu o dokonane w dniu 1.06.2010r. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie budynku gospodarczego obejmującego wymianę dachu z płyt eternitowo-wapiennych na blachodachówkę, częściową wymianę krokwi, bez zmiany parametrów i wysokości, wymianę ścian drewnianych na ściany trwałe (z pustaka), wymurowanie ściany przeciwpożarowej od strony sąsiada, wstawienie nowych drzwi, wzmocnienie starej wylewki betonowej oraz otynkowanie ścian. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął powyższe zgłoszenie bez sprzeciwu. W dniu 28.04.2011r. PINB przeprowadził kolejne oględziny, w toku których stwierdzono, że nowe ściany mają wysokość 2,60 m, zostały wykonane na fundamencie z gazobetonu grubości 24 cm i zakończone wieńcem żelbetowym. Ściana od strony południowej na części długości i ściana od strony zachodniej na całej długości wykonane są, jako ściany pełne, od strony zachodniej w ścianach wykonano otwór drzwiowy i otwór na bramę garażową. Wewnątrz budynku wykonano wylewkę betonową. Realizowany obiekt miał kształt litery "L", w kierunku wschód-zachód o wymiarze około 6 m, a w kierunku północ-południe – około 5,56 m. Postanowieniem z dnia 26.05.2011r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane (dalej jako: uPb), wstrzymał ww. roboty budowlane realizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do 31.11.2011r. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, zaś w terminie do 31.12.2011r. – 4 egz. projektu budowlanego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia 12.12.2011r. PINB zawiesił na wniosek inwestorów postępowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na podjęte przez nich starania o uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Dostarczona w dniu 12.04.2012r. przez inwestorów decyzja Prezydenta Miasta z dnia 15.09.2011r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (budowy budynku gospodarczo-garażowego oraz bezodpływowego zbiornika ścieków o poj. do 10 m²) stała się ostateczna w dniu 12.04.2012r. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2014 r., wydanym na podstawie art. 49 ust.1 i 2 uPb, PINB ustalił inwestorom opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. Postanowienie powyższe zostało utrzymane w mocy przez WINB postanowieniem z dnia 31 marca 2014 r. Skarga S. i P. małż. P. na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona przez WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. II SA/Ke 418/14. W piśmie z dnia 25 września 2014 r. Wojewoda poinformował PINB, że opłata legalizacyjna wynikająca z postanowienia z dnia 10 lutego 2014 r. została zapłacona. Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. A. i K. małż. W. wystąpili o wydanie pozwolenia na dokończenie budowy. Przy piśmie z dnia 30 czerwca 2016 r. przedłożyli m.in. postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 28 maja 2014 r., którym zaopiniowano pozytywnie propozycję podziału działki nr 163/3 na działki nr 163/10 i 163/11, decyzję tego samego organu z dnia 11 sierpnia 2014 r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości. Następnie PINB wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 12 września 2016 r., powołując w podstawie prawnej m.in. art. 49 ust. 4 pkt 1 uPb. W odwołaniu S. P. zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie art. 7 Kpa, również w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Autorka odwołania wskazała na brak inwentaryzacji dotychczas wykonanych robót, co z kolei nie pozwala na ocenę, czy możliwe jest wykonanie przedłożonego przez inwestorów projektu. Zgłosiła wątpliwość, czy dotychczas posadowiony obiekt będący przedmiotem legalizacji jest posadowiony w tym samym miejscu co budynek objęty planem związanym z legalizacją samowoli. Podniosła ponadto, że każdy dach dwuspadowy oznacza odprowadzanie wody na posesję sąsiednią. Wskazała też na niewyjaśnienie kwestii ocieplenia budynku od strony posesji sąsiedniej. Organ odwoławczy, przywołując treść art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, wskazał że do postępowania w niniejszej sprawie wszczętego przed 28 czerwca 2015 r., tj. przed nowelizacją, zastosowanie mają przepisy w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 czerwca 2015 r. Stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 49 ust. 1 uPb zawiera katalog obowiązków organu przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 organ wydaje decyzję stosownie do treści art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ II instancji ustalił, że opłata legalizacyjna została wpłacona w ustalonej wysokości, projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest kompletny i został wykonany przez osoby o odpowiednich uprawnieniach. Organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunek z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wysokość budynku gospodarczo-garażowego wynosi bowiem 3 m, a południowo-zachodnia ściana budynku o długości 5,35 m usytuowana jest w granicy działki i posiada od strony granicy ścianę oddzielenia pożarowego o odporności ogniowej REI 60 wysuniętą o 30 cm ponad niepalne pokrycie dachu z blachy dachówkowej i o 30 cm poza lico ściany północno-zachodniej. Południowo-wschodnia ściana budynku o całkowitej długości 6 m usytuowana jest na części długości wynoszącej 1,13 m w granicy działki i na tym odcinku posiada od strony granicy ścianę oddzielenia pożarowego odporności ogniowej REI 60 wysuniętą o 30 cm ponad niepalne pokrycie dachu z blachy dachówkowej. Nie stwierdzono również spływania wód opadowych z dachu na działkę sąsiednią. Odnosząc się do zarzutów odwołania podniesiono, że obecny stan budynku znany jest organowi z ustaleń własnych, a projekt budowlany przedstawia stan obiektu, jaki ma zostać zrealizowany. Inwentaryzacja wykonanych robót jest więc zbędna. Podbicie fundamentów może być realizowane od strony wnętrza budynku, odcinkami, bez wchodzenia na teren działki sąsiedniej. Co do wątpliwości w kwestii posadowienia budynku, organ wskazał, że inwestorzy na etapie postępowania odwoławczego załączyli płytę CD zawierającą 48 zdjęć, z których wynika, że budynek realizowany jest w miejscu, w którym stała stara stodoła. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła organowi naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 uPb w zw. z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez uznanie, że dopuszczalne jest sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości większej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przepis § 12 ust. 3 pkt 4 cyt. rozporządzenia stanowi o długości całego budynku, nie zaś o jego części usytuowanej wzdłuż granicy. Skoro więc długość przedmiotowego budynku przekracza 5,5 m, to nie jest dopuszczalne jego usytuowanie wzdłuż granicy działki. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. uczestnik K. W. wniósł o oddalenie skargi, a uczestnik S. N. przyłączyła się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję kończącą proces legalizacji samowoli budowlanej polegającej na zrealizowaniu budynku garażowo-gospodarczego. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "uPb", zgodnie z którym, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Przepis art. 49 ust. 1 uPb stanowi zaś, że organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 2), wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (pkt 3) oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Unormowanie powyższe stanowi rozwinięcie regulacji zawartej w art. 48 ust. 2-5 uPb. Zgodnie z ust. 2, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, tj. realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Natomiast w myśl w ust. 3, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1); dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (pkt 2). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się ust. 1, tj. nakaz rozbiórki (art. 48 ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5). Inwestorzy poddali się opisanej procedurze legalizacji, w toku której PINB postanowieniem z dnia 10 lutego 2014 r., ustalił opłatę legalizacyjną dla przedmiotowego budynku w wysokości 25.000 zł. Wyrokiem z 17.09.2014 r. sygn. akt II SA/Ke 418/14 WSA w Kielcach oddalił skargę S. P. i P. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31.03.2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji. Opłata ta została uiszczona. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kwestionuje zgodność zrealizowanej inwestycji z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Przepis ten stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. W prawomocnym wyroku z dnia 17 września 2014 r. sygn. II SA/Ke 418/14 tut. Sąd kontrolując dokonaną przez organ ocenę zgodności z prawem złożonego projektu budowlanego spornego budynku przyjął, że wskazany przepis daje możliwość umieszczenia bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej garażu o wysokości do 3 m na długości nie większej niż 5,5 m. Sąd stwierdził, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż ściana południowo-wschodnia przedmiotowego budynku o długości 6 m jedynie na odcinku 1,13 m znajduje się w granicy z działką nr 163/4, ponieważ linia granicy skręca następnie pod kątem prostym (w kierunku południowym) i oddala się od ściany budynku inwestorów w kierunku prostopadłym do tej ściany. Zarówno ściana południowo-wschodnia, jak i ściana południowo-zachodnia usytuowane w granicy działki inwestorów, posiadają ścianę oddzielenia pożarowego odporności ogniowej REI 60. Tym samym, w ocenie Sądu, spełnione zostały wymogi określone w § 272 ust. 3 i § 232 ust. 4 i 5 cyt. rozporządzenia. Dalej WSA uznał, że przedłożony w niniejszej sprawie projekt budowlany spełnia wymogi określone w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 uPb, ponieważ zachowuje zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 15 września 2011 r., jest kompletny, a także zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, został sporządzony i sprawdzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane i legitymujących się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisaniu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje pogląd wyrażony w wyroku z 17.09.2014 r. W tym miejscu należy podkreślić, że konstrukcja zacytowanych przepisów oznacza brak możliwości ustalenia opłaty legalizacyjnej bez stwierdzenia, że projekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Jeżeli bowiem na etapie postępowania incydentalnego w sprawie opłaty legalizacyjnej organ uznaje, że istnieją przeszkody do ostatecznej legalizacji – inne niż ewentualny brak uiszczenia opłaty – to nie powinien wydawać postanowienia ustalającego tę opłatę. Wydanie takiego postanowienia rodzi bowiem po stronie jego adresata przeświadczenie, że uzyska decyzję zatwierdzającą projekt budowlany (i ewentualnie o pozwoleniu na wznowienie robót), jeśli tylko uiści opłatę legalizacyjną (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1812/07). W konsekwencji, już na etapie ustalania opłaty legalizacyjnej badane są kwestie zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. Ustalenia w tym zakresie poczynione zostały przez PINB w postanowieniu z dnia 10 lutego 2014 r., WINB w postanowieniu z dnia 31 marca 2014 r. utrzymującym postanowienie organu I instancji w mocy, a także tut. Sąd w wyroku z dnia 17 września 2014 r. Stanowisko Sądu w tym zakresie wiąże zarówno organy, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie z mocy art. 170 Ppsa. Ratio legis tego przepisu polega na zagwarantowaniu zachowania spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98). W orzecznictwie podnosi się, że dana kwestia prawna kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, jeśli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa, co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2013 r., sygn. II GSK 2322/11). W konsekwencji, w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana. Taka właśnie sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. WSA w Kielcach w wyroku z dnia 17 września 2014 r. przesądził, że projekt budowlany zgodny jest z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W konsekwencji, z uwagi na treść art. 170 Ppsa, ani organy, ani Sąd w niniejszej sprawie nie mogły odmiennie rozstrzygnąć tej kwestii prawnej. W obrocie prawnym funkcjonowałyby bowiem dwa sprzeczne ze sobą orzeczenia sądowe, co oznaczałoby naruszenie spójności i logiki działania organów państwowych. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania co do zgodności projektu budowlanego z § 12 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia należy więc traktować jako dodatkowe wsparcie argumentacji Sądu. Podsumowując, z uwagi na spełnienie przez inwestorów wymogów z art. 49 ust. 1 uPb oraz okoliczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej, organ zobowiązany był wydać decyzję, o której mowa w art. 49 ust. 4 pkt 1 uPb, tj. zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na wznowienie robót. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.