II SA/Ke 62/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi Powiatu Ostrowieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 listopada 2025 r. znak: PNK.I.4130.175.2025 w przedmiocie uchwalenia programu współpracy powiatu z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego oddala skargę. Wojewoda Świętokrzyski rozstrzygnięciem nadzorczym z 28 listopada 2025 r. znak: PNK.I.4130.175.2025, na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały nr XXIII/139/2025 Rady Powiatu Ostrowieckiego z 30 października 2025 r. w sprawie uchwalenia "Programu współpracy Powiatu Ostrowieckiego z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2026" (dalej Program) w części dotyczącej: - § 10 ust. 5 załącznika do uchwały wyrazów "w szczególności"; - § 12 ust. 7 i 8 załącznika do uchwały; - § 13 ust. 3 zdania pierwszego załącznika do uchwały. W uzasadnieniu odnosząc się do § 10 ust. 5 Programu Wojewoda stwierdził, że Rada Powiatu nie określiła wszystkich sposobów oceny efektywności realizacji Programu, o czym świadczy zawarty w cytowanym zapisie zwrot "w szczególności". Organ zaznaczył, że w wyroku z 13 lipca 2023 r., III OSK 1795/22 NSA podkreślił, że w treści programu powinny być wskazane wszystkie mierniki (wskaźniki) oceny, które będą brane pod uwagę przez organ wykonawczy gminy oceniający realizację programu. Tym samym, w ocenie Wojewody, aby wypełnić normę kompetencyjną z art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. 2025 r. poz. 1338) dalej: "ustawa", Rada powinna w sposób wyczerpujący ustalić, według jakich kryteriów ocena realizacji Programu ma być dokonywana, co implikuje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w analizowanej części w zakresie wyrazów "w szczególności". Odnośnie § 12 ust. 7 Programu, organ nadzoru podzielił argumentację przedstawioną w wyroku WSA we Wrocławiu z 13 maja 2015 r., III SA/Wr 118/15, gdzie Sąd ten cytując art. 5 ust. 1 i 3 ustawy stwierdził, że zasady pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności odnoszą się do wszystkich kwestii związanych z relacjami pomiędzy organami administracji publicznej i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego i obejmują również etap związany z oceną złożonych ofert przez komisję konkursową. Tym samym zasada jawności powinna być realizowana również poprzez umożliwienie zainteresowanemu podmiotowi udziału w posiedzeniu komisji konkursowej, podczas którego oceniane są złożone oferty. Co do § 12 ust. 8 Programu Wojewoda uznał, że przepis ten stanowi modyfikację art. 15 ust. 2d ustawy. Zgodnie bowiem z treścią § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. 2016 r. poz. 283), w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Jak podkreślił NSA, naruszenie zasad techniki prawodawczej będące istotnym naruszeniem prawa ma miejsce, gdy w wyniku naruszenia tych zasad dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Naruszenie zakazu wynikającego z § 118 w związku z § 143 i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2022 r., III OSK 1115/21). Uzasadniając stwierdzenie nieważności § 13 ust. 3 zdanie pierwsze Programu, organ nadzoru podkreślił, że w polskim porządku prawnym funkcjonuje hierarchia aktów powszechnie obowiązujących określona w art. 87 Konstytucji RP. Akt niższego rzędu, jakim jest uchwała rady powiatu, nie może rozstrzygać o obowiązywaniu i stosowaniu aktu wyższego rzędu, albowiem ten obowiązuje i jest stosowany z mocy prawa. Tym samym Rada nie jest uprawniona do przesądzania w drodze aktu prawa miejscowego o stosowaniu przepisów prawa znajdujących się w aktach wyższego rzędu, jakimi są ustawy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze domagając się jego uchylenia w całości, Powiat Ostrowiecki zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 10 ust. 5 załącznika do uchwały w zakresie zwrotu "w szczególności", podczas gdy rada wypełniła normę z art. 5a ust. 4 pkt. 9 ustawy w sposób nie dający podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa; 2. art. 5 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności § 12 ust. 7 załącznika do uchwały, podczas gdy art. 5 ust. 1 nie dawał podstawy do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa; 3. art. 15 ust. 2d ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności § 12 ust. 8 załącznika do uchwały podczas, gdy rada nie dokonała modyfikacji , ani powtórzenia art. 15 ust. 2d ustawy; 4. art. 87 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności § 13 ust. 3 załącznika do uchwały; 5. art. 77 i 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn. Dz.U. 2024 r. 107 ze zm.), poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów regulujących kompetencje nadzorcze wojewody wobec jednostki samorządu terytorialnego, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej § 10 ust. 5, § 12 ust. 7 i 8 oraz § 13 ust. 3 załącznika do uchwały, podczas gdy nie doszło do naruszenia przez radę w stopniu istotnym przepisów obowiązującego prawa. W uzasadnieniu skargi, w zakresie zastrzeżeń organu co do § 10 ust. 5 załącznika do uchwały, skarżąca podniosła, że art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy zawiera jedynie wymóg, aby wskaźniki oceny realizacji programu odnosiły się (były dopasowane do) treści samego programu. Użycie w § 10 ust. 5 zwrotu, że ocena realizacji programu oparta będzie "w szczególności" na analizie wymienionych w pkt. od 1 do 8 wskaźników, nie może przesądzać o nieważności tego zapisu, gdyż nie narusza art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy, ani żadnego innego przepisu prawa. Odpowiadając na zastrzeżenia organu, co do § 12 ust. 7 załącznika do uchwały, autor skargi powołał się na wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., III OSK 2967/23, z którego wynika, że oferty złożone w ramach otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, nie są informacją publiczną - są dokumentami prywatnymi. W ocenie skarżącego komisja konkursowa opiniująca oferty w otwartych konkursach ofert na realizację zadań publicznych, powinna działać na posiedzeniach zamkniętych - bez udziału oferentów, ponieważ jej zadaniem jest poufna analiza i ocena złożonych propozycji, a same oferty, nie są informacją publiczną, ale dokumentami prywatnymi w procesie oceny. Ponadto omawiany zapis nie stoi w sprzeczności z zasadą jawności współpracy wynikającą z § 4 ust. 6 załącznika do uchwały - wykluczeni z udziału w posiedzeniach komisji konkursowej są jedynie oferenci. Co do zastrzeżeń odnośnie § 12 ust. 8 załącznika do uchwały, wnoszący skargę podniósł, że regulacja ta ma charakter porządkowy i systematyzujący. Przepisy tej regulacji i art. 15 ust. 2d ustawy korelują ze sobą. Prawidłowe stosowanie art. 15 ust. 2d ustawy w zakresie wyłączania z prac komisji osób wskazanych przez podmioty biorące udział w konkursie, w praktyce może spowodować konieczność wyłączenia wszystkich powołanych w skład komisji konkursowej osób wskazanych przez organizacje pozarządowe. Odnośnie zastrzeżeń co do § 13 ust. 3 załącznika do uchwały, w skardze podkreślono, że w uchwale można zapisać, że w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy prawa powszechnego, bo jest to powszechna praktyka i standard w polskim prawie. Taka klauzula porządkowa zapewnia spójność prawną i zapobiega powstawaniu luk prawnych w aktach niższego rzędu niż ustawa. Zapis ten w żaden sposób nie wskazuje, że materia uregulowana w uchwale, poprzez zapisy tej uchwały, może być uregulowana niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto omawiany zapis w żaden sposób nie narusza zasady prymatu norm prawa powszechnie obowiązującego nad normami niższego rzędu i nie prowadzi do nieuzasadnionej ich derogacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Jej przedmiotem jest uchwała Rady Powiatu Ostrowieckiego podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5a ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Jak wynika z ust. 4 powołanego artykułu roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Jak wynika z wyżej powołanego art. 5a ust. 4 pkt 9 rada powiatu jest właściwa do określenia sposobu oceny realizacji programu. Natomiast w § 10 ust. 5 załącznika do uchwały wskazano, że ocena realizacji Programu oparta będzie w szczególności na analizie 8 opisanych szczegółowo w uchwale wskaźników. Trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, że w treści rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy powinny być wskazane wszystkie mierniki (wskaźniki) oceny, które będą brane pod uwagę przez organ wykonawczy oceniający realizację programu, co wynika wprost z art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy. Natomiast poprzez użycie określenia "w szczególności", Rada wprowadziła do treści przyjętego Programu otwarty katalog kryteriów, na podstawie których byłaby w przyszłości dokonywana ocena realizacji tego Programu. W omawianej regulacji dopuszczono bowiem możliwość wprowadzenia innych jeszcze kryteriów oceny. Takie wprowadzenie otwartego katalogu kryteriów ocennych może umożliwić podmiotowi realizującemu zakwestionowany zapis stosowanie dowolnie określonych przez siebie (nie ustanowionych przez Radę) kryteriów do oceny prawidłowości realizacji programu. Takie rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z celem upoważnienia Rady określonym w art. 5a ust. 1 w związku z ust. 4 pkt 9 ustawy. Sąd całkowicie zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 13 lipca 2023 r., III OSK 1795/22 (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), że Rada, aby wypełnić normę kompetencyjną z art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy, powinna w sposób wyczerpujący ustalić według jakich kryteriów ocena realizacji programu ma być dokonywana. W treści programu powinny być wskazane wszystkie mierniki (wskaźniki) oceny, które będą brane pod uwagę przez organ wykonawczy gminy oceniający realizację programu. Kończąc powyższy wątek należy zaznaczyć, że słusznie Wojewoda uznał, że stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w zakresie wyrazów "w szczególności" będzie wystarczające dla dostosowania uchwały do wymogów ustawowych. W § 12 ust. 7 załącznika do uchwały – znajdującym się w rozdziale dotyczącym trybu i zasad działania komisji konkursowej - zapisano, że komisja obraduje na posiedzeniach zamkniętych bez udziału oferentów. Zdaniem strony skarżącej powyższa regulacja nie jest sprzeczna z art. 5 ust. 1 ustawy, gdyż komisja konkursowa powinna działać na posiedzeniach zamkniętych, ponieważ jej zadaniem jest poufna analiza i ocena złożonych propozycji ofert na realizację zadań publicznych, a takie oferty nie są informacją publiczną, ale dokumentami prywatnymi w procesie oceny. Zamknięty przed oferentami tryb posiedzeń gwarantuje obiektywność i poufność oceny ofert. Wobec tak sformułowanego zarzutu należy odwołać się do – przytoczonego zarówno w skardze jak i odpowiedzi na nią – wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2024 r., III OSK 2967/23 (dostępnym: jw.). W wyroku tym Sąd stwierdził, że informacje zawarte w ofercie, wykorzystywane przez komisję konkursową zachowują walor dokumentów prywatnych i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej. Jednocześnie jednak Sąd zaznaczył, że wynika to z faktu, że oferta podmiotu prywatnego nie świadczy o wykonaniu zadania publicznego - w odróżnieniu od dokumentów wytworzonych przez komisję konkursową. Rację ma więc organ, że przytoczony w skardze argument nie może przesądzić o tym, że żadna z czynności komisji konkursowej podejmowanych na posiedzeniu nie jest objęta zasadą jawności, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. Ponadto stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy współpraca z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy odbywa się m.in. na zasadzie jawności. Ustawodawca nie ograniczył więc zakresu działania tej zasady, a zatem ma ona zastosowanie na wszystkich etapach współpracy z organizacjami, w tym na etapie dokonywania oceny ofert przez komisję konkursową. Słusznie również podaje Wojewoda w odpowiedzi na skargę, że skoro stosownie do art. 8a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym działalność organów powiatu jest jawna, ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw, a jednocześnie w art. 5 ust. 3 ustawy wprost wskazano, że współpraca z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami odbywa się przy zachowaniu zasady jawności, to brak jest podstaw do ograniczania jawności działania komisji konkursowej, w zakresie w jakim bierze ona udział w realizacji przez organ wykonawczy powiatu zadania publicznego, w drodze aktu jakim jest uchwała. Trzeba tez dodać, że omawiany zapis sformułowany został w sposób niejasny. Wskazano w nim, że komisja obraduje na posiedzeniach zamkniętych, bez wskazania jednak dla kogo są one zamknięte. Jeśli bowiem dla wszystkich osób, poza członkami komisji, to zbędne było dodawanie określenia "bez udziału oferentów". Nie można więc zgodzić się, ze stroną skarżącą, że wykluczeni z udziału w posiedzeniach komisji konkursowej zostali jedynie oferenci. W § 12 ust. 8 załącznika do uchwały podano, że w skład komisji konkursowej nie mogą wchodzić osoby wskazane przez organizacje pozarządowe, biorące udział w konkursie. Zgodnie natomiast z treścią art. 15 ust. 2d ustawy, w skład komisji konkursowej wchodzą osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, z wyłączeniem osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, biorące udział w konkursie. Ponownie należy zgodzić się z Wojewodą, że w omawianym zapisie Rada nie tylko wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 5a ust. 4 ustawy, ale przede wszystkim dokonała modyfikacji art. 15 ust. 2d ustawy. Tymczasem skoro ustawodawca w sposób wyczerpujący określił sposób ustalania składu osobowego komisji konkursowej, zarówno w aspekcie pozytywnym, jak i negatywnym, to materia ta została ewidentnie wyłączona spod zakresu kompetencji organu uchwalającego program współpracy. Ponadto powielenie czy modyfikowanie ustalonych przez ustawodawcę zasad w treści programu współpracy jest nie tylko zbędne, ale dodatkowo może wprowadzać w błąd podmioty, do których adresowany jest ten program. Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2025 r., III OSK 2033/23, dostępny: jw.). W tym miejscu zwrócić należy też uwagę, że z § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 283) wynika, że w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Ponieważ jak wyżej wskazano, w § 12 ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały doszło do powielenie i modyfikacja przepisów rangi ustawowej, to świadczy to o naruszeniu przez organ stanowiący zasad techniki prawodawczej. W § 13 ust. 3 zdanie pierwsze załącznika do uchwały Rada postanowiła, że w sprawach nieuregulowanych niniejszym Programem mają zastosowanie w szczególności przepisy: ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r. poz. 1071). Wobec powyższego, przede wszystkim należy podkreślić, że w prawie administracyjnym zasadą jest, że organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie w zakresie przekazanych im kompetencji. Dlatego też akt niższego rzędu, jakim jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, nie może rozstrzygać o obowiązywaniu i stosowaniu aktu wyższego rzędu, albowiem ten obowiązuje i jest stosowany z mocy prawa. Organ nie jest więc uprawniony do przesądzania w drodze aktu prawa miejscowego o sposobie i kolejności stosowania przepisów prawa. Postanowienie uchwały, które wskazuje, że w pierwszej kolejności należy stosować przepisy tej uchwały, a dopiero w zakresie nieuregulowanym w tej uchwale przepisy powszechnie obowiązujące rangi ustawowej, świadczy o naruszeniu przez organ stanowiący hierarchii aktów powszechnie obowiązujących określonej w art. 87 Konstytucji RP. Reasumując w § 10 ust. 5 w zakresie wyrazów "w szczególności"; w § 12 ust. 7 i 8 oraz w § 13 ust. 3 zdanie pierwsze załącznika do uchwały, doszło do istotnego naruszenia prawa, a zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdzono nieważność tych zapisów jest zgodne z prawem, a organ przy jego wydawaniu, wbrew zarzutowi skargi - nie dopuścił się naruszenia art. 77 i 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.