III OSK 2033/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 299/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy [...] uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 299/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy [...] uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 29 marca 2022 r. Rada Gminy [...] (dalej: "organ", "Rada Gminy"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., zwana dalej: "u.s.g.") w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490, zwana dalej: "u.o.s.p.") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy [...] uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach (dalej: "uchwała"). Na powyższą uchwałę skargę wniósł Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: "Prokurator", "skarżący"). Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości, że zakwestionowana przez Prokuratora uchwała w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy [...] uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera ona normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, tj. normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zakwestionowany przepis uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną. Organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Realizacja tak określonego obowiązku wymagała, aby Rada Gminy w akcie podustawowym dała precyzyjnie wyraz temu, że ustalona przez nią wysokość ekwiwalentu dotyczy właśnie każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Dopiero takie wskazanie pozwala na prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i zapewnienia zachowanie spójności przepisów. Sąd I instancji podkreślił, że w zaskarżonej uchwale nie określono konkretnie podmiotu, któremu przysługuje przedmiotowy ekwiwalent pieniężny. Brak dokładnego wskazania podmiotu, któremu przysługuje przedmiotowy ekwiwalent pieniężny, stwarza możliwość różnego interpretowania takiego zapisu, a w konsekwencji modyfikację regulacji ustawowych. Przepisy zaskarżonej uchwały mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, z tego powodu nie jest dopuszczalne stosowanie innego nazewnictwa tych podmiotów niż zawarte w ustawie. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że zakwestionowany przez Prokuratora przepis § 1 uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów w zakresie wskazania jakiemu podmiotowi przysługuje ekwiwalent, jak i co do obliczenia czasu, za jaki ekwiwalent przysługuje. Tymczasem, oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w literaturze i orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, dostępny w CBOSA). Zdaniem WSA w Olsztynie powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, gdyż bez § 1 nie spełniałaby ona żadnej funkcji i nie mogłaby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Wprawdzie dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, jednak dotyczyć to może tylko takich przypadków, kiedy rozstrzygnięcie uchwały składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej uchwały, bądź mógłby istnieć w obrocie prawnym samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2727/15, dostępny w CBOSA). Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Gminy [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") - naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 147 § 1 w zw. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie procesowej, w sytuacji gdy winien dokonać ustaleń, że zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] nie posiada przesłanek do uznania, iż w konsekwencji jej uchwalenia nastąpiło istotne naruszenie prawa, a tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] przyjmując, że § 1 ww. uchwały istotnie narusza prawo poprzez brak zawarcia pełnego brzmienia sposobu naliczania ekwiwalentu wynikającego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., podczas gdy zasadą jest zakaz stosowania w uchwale powtórzeń ustawowych wyrażony w § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283); b) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie, a wskutek tego uwzględnienie skargi zasługującej na oddalenie z uwagi na brak istotnego naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale Rady Gminy [...]. Sąd Wojewódzki nie odniósł się przy tym do argumentacji, którą szczegółowo przedstawiono w odpowiedzi na skargę, naruszając tym samym zasady prawidłowego sporządzania uzasadnień orzeczeń sądowych; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w swojej argumentacji treści protokołu nr [...] z [...] sesji Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2022 r. odbytej w sali narad Urzędu Gminy w [...], z którego prima facie wynika intencja organu uchwałodawczego, a mianowicie ustalenie stawki ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu; 2) w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 94 w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ uchwałodawczy naruszył wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, a wskutek tego doszło do istotnego naruszenia prawa; b) art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, iż treść § 1 uchwały Rady Gminy [...] nr [...] wskazująca na wysokość ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, Gminę i inne uprawnione podmioty - narusza prawo, bowiem przepis uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną, podczas gdy treść przywołanego przepisu wskazuje na uprawnienie gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu; c) § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez WSA w Olsztynie, iż Rada Gminy miała obowiązek powtórzyć treść przepisów ustawy, naruszając tym samym określone w rozporządzeniu zasady techniki prawodawczej. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Rada Gminy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje, a także zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Ocena zarzutów kasacyjnych wymaga uprzedniego przedstawienia rozwiązań ustawodawczych regulujących materię uprawnień strażaków ratowników OSP do otrzymania ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Przepisem odnoszącym się do tej kwestii jest art. 15 ust. 1 u.o.s.p., który stanowi, że "[s]trażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny". Redakcja cytowanego przepisu wskazuje, że każdy strażak ratownik OSP z chwilą zakończenia udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu jest uprawniony do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. "[w]ysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy". Z powyższego wynika, że prawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia wysokości ekwiwalentu przysługującego strażakowi ratownikowi OSP za działania opisane w ust. 1 art. 15 u.o.s.p., w odstępach nie rzadszych niż raz na dwa lata, w wysokości respektującej limity przewidziane w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Uchwała ustalająca wysokość ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniach opisanych w tym przepisie, wyraża więc określoną stawkę ekwiwalentu, która ma charakter generalny i abstrakcyjny w tym znaczeniu, że abstrahuje od konkretnych okoliczności podmiotowo-przedmiotowych, w których strażak uzyskuje uprawnienie do tego świadczenia. Oczywistym jest, że uchwała podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie określa konkretnej kwoty ekwiwalentu, jaką otrzymuje strażak ratownik OSP w związku z uczestnictwem w konkretnym działaniu. Wysokość tej kwoty uzależniona jest bowiem od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w tym działaniu. Art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega bowiem expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu. Należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia. Pojęcie "uczestnictwa" użyte przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. odzwierciedla określony przedział czasu, w którym strażak ratownik OSP pozostaje zaangażowany w działania określone w tym ustępie. Ustawodawca zdecydował się dookreślić moment rozpoczęcia owego uczestnictwa, zastrzegając, iż jest nim "zgłoszenie wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Doprecyzowanie tej kwestii na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie jej w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. Upoważnienie do ustalenia wysokości ekwiwalentu zawarte w treści art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie umocowuje bowiem do określenia zakresu uprawnienia do tego ekwiwalentu. Materia ta została unormowana na poziomie ustawowym. Zatem rada gminy powinna się ograniczyć w takiej uchwale jedynie do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego. Nie oznacza to jednak, że w treści uchwały ustalającej wysokość ekwiwalentu nie mogą znaleźć się np. ze względów językowych postanowienia powtarzające treść art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., w zakresie w jakim precyzują, że ekwiwalent przysługuje za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W niniejszej sprawie treść § 1 zaskarżonej uchwały nie odzwierciedla jednak pełnego brzmienia sformułowania zawartego w przepisie art. 15 ust. 1 u.o.s.p., zawierając jego modyfikację, określając wysokość przysługującego strażakowi ratownikowi OSP ekwiwalentu "za udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach". Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lutego 2025 r., sygn. III OSK 1596/23 powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Gdańsku z 9 marca 2023 r. (III SA/Gd 689/22) za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Podzielić należy zatem pogląd organu, iż co do zasady w treści uchwały rady gminy nie musi znajdować się określenie momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP, bowiem wynika to z treści aktu normatywnego poziomu ustawowego, jednakże zgodzić się należy z Prokuratorem i Sądem meriti, że redakcja § 1 skarżonej uchwały Rady Gminy [...] mogłaby prowadzić do sporów, co do rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu, np. wywodzeniu, że taki ekwiwalent w związku z udziałem w akcji ratowniczej liczony powinien być nie od zgłoszenia wyjazdu, lecz momentu wcześniejszego, jak przykładowo zgłoszenia gotowości, pojawienia się w jednostce OSP, czy przyjęcia zgłoszenia. Tym samym rację ma Prokurator, że treść kwestionowanej uchwały nie pozwala przyjąć, iż właściwie realizuje upoważnienie normotwórcze z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Jej treść rodzi zasadniczą niepewność, czy ustalone kwoty ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz w szkoleniu lub ćwiczeniach przysługują za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Organ wyszedł zatem poza uprawnienie kompetencyjne i oprócz kwotowego określenia wysokości stawki ekwiwalentu ustalił również moment od kiedy on przysługuje, w sposób sprzeczny z unormowaniami ustawowymi. Powyższe względy sprawiły, że podniesione przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu. W powiązaniu natomiast z brakiem zasadności zarzutów w kierunku prawa materialnego również i zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego nie mogły być uznane za słuszne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawidłowo uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszała przepisy prawa, co warunkowało konieczność stwierdzenia jej nieważności, zaś ocenę tą potwierdza również Naczelny Sąd Administracyjny. Jednolicie wskazuje się bowiem w orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter - por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.